Ante o exposto, somos de parecer que, no âmbito do MPF, atualmente, os dispositivos vigentes para orientar a seleção do rol dos beneficiários, em procedimentos de doação de bens permanentes são os artigos 86 e 89 da IN SG/MPF n° 9/2019, e não os artigos 8º e 14º do Decreto nº 9.373/2018, com redação dada pelo Decreto nº 10.340, de 2020.
PARECER AUDIN-MPU Nº 325/2021 Referência : Ofício nº 2938/2021 – SE/PRDF. PGEA nº 0.02.000.000039/2021- 95 Assunto : Patrimonial. Desfazimento de Bens Móveis. Interessado : Procuradoria da República do Distrito Federal. O Senhor Secretário Estadual da Procuradoria da República do Distrito Federal (PR/DF), mediante o Ofício em referência, solicita manifestação desta Auditoria Interna do Ministério Público da União (Audin-MPU) sobre questão suscitada pelo Parecer Jurídico nº 25/2021 da Assessoria Jurídica da PR/DF (ASSJUR/PRDF). O referido questionamento inserese no âmbito do PGEA 1.16.000.0003287/2020-66, que tem como objeto o desfazimento, mediante doação, de 451 bens móveis da PR-DF, classificados como antieconômicos e irrecuperáveis. O consulente indaga qual normativo deverá orientar o Ministério Público Federal (MPF), quanto aos processos de doação de bens móveis, visto que o rol de destinatários é tratado tanto pelo art. 86 da Instrução Normativa SG/MPF nº 02/2019, como pelo art. 8º do Decreto nº 9.373, de 11 de maio 2018, o qual foi alterado, recentemente, pelo Decreto nº 10.340, de 6 de maio de 2020. 2. Cabe esclarecer, a priori, que a IN SG/MPF nº 02/2019 dispõe sobre tema alheio à temática da referida consulta da PR/DF, pois versa sobre a contratação de serviços de execução indireta, com dedicação exclusiva de mão de obra, no âmbito do MPF. Tendo em vista esse fato, a Audin-MPU entendeu que a consulta da PR/DF não se refere ao art. 86 da IN SG/MPF nº 02/2019 (que possui 21 artigos), mas ao art. 86 da IN SG/MPF nº 9/2019, uma vez que esse dispositivo estabelece procedimentos para doação de bens permanentes, no âmbito do MPF, tendo sido, também, citado no Parecer Jurídico nº 25/2021 da ASSJUR/PRDF. 3. Além disso, infere-se que o questionamento da PR/DF seja o seguinte: qual instituto normativo deverá ser adotado nos procedimentos de doação dos bens móveis, no âmbito do Ministério Público Federal, quanto aos seus destinatários, seja pelo rol do art. 86 da Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 805788D1.60CA3776.E7FB3239.601CBB5C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3| 9 Instrução Normativa SG/PGR nº 9/2019, seja pelo rol do art. 8º do Decreto nº 9.373, de 11 de maio de 2018, alterado pelo Decreto nº 10.340 de 6 de maio de 2020. 4. A partir desse entendimento inicial, passa-se à análise do artigo 86 da IN SG/MPF nº 9/2019. Para tanto, é necessário explicitar o art. 7º da citada norma, que classifica os bens permanentes a serem doados em: bons, ociosos; recuperáveis; antieconômicos e irrecuperáveis, visto que o art. 86 desse mesmo normativo direciona tais categorias de bens para determinados beneficiários. 5. A seguir, esclarece-se esse ponto, com a transcrição desses dispositivos da IN em comento: Art. 7º Quanto à situação patrimonial, o bem permanente é classificado como: I - bom: quando estiver em perfeitas condições e em uso normal; II - ocioso: quando, embora esteja em perfeitas condições, não é utilizado; III - recuperável: quando não está em condições de uso e cujo custo da recuperação seja de até 50% do seu valor de mercado ou cuja análise de custo e benefício demonstre ser justificável a sua recuperação; IV - antieconômico: quando sua manutenção for onerosa ou seu rendimento precário em virtude de uso prolongado, desgaste prematuro ou obsoletismo; ou V - irrecuperável: quando não pode ser utilizado para o fim a que se destina devido à perda das suas características ou em razão de ser o seu custo de recuperação for maior que 50% do seu valor de mercado ou da análise do seu custo e benefício demonstrar ser injustificável a sua recuperação. Parágrafo único. Os critérios de classificação dispostos neste artigo poderão ser excepcionalizados para bens permanentes de valor histórico ou de significado especial para o MPF. (...) Art. 86. A doação de bens permanentes pelo MPF deverá ocorrer exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência socioeconômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação, podendo ser feita em favor: I - das autarquias e fundações públicas federais e dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de suas autarquias e fundações públicas, quando se tratar de bem ocioso ou recuperável; (grifo nosso) II - dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de suas autarquias e fundações públicas e de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público, quando se tratar de bem antieconômico; e Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 805788D1.60CA3776.E7FB3239.601CBB5C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4| 9 III - de Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público e de associações ou cooperativas que atendam aos requisitos do Decreto nº 5.940, de 25 de outubro de 2006, quando se tratar de bem irrecuperável. (grifo nosso) Parágrafo único. Excepcionalmente, mediante ato motivado da autoridade máxima do órgão ou da entidade, vedada a delegação, os bens ociosos e recuperáveis poderão ser doados a Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público. (grifo nosso) 6. Por outro lado, o art. 8º do Decreto nº 9.373, de 2018, com redação dada pelo Decreto nº 10.340, de 2020, dispõe: Art. 8º Na hipótese de se tratar de bem móvel inservível, a doação prevista na alínea a” do inciso II do caput do art. 17 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, após avaliação de sua oportunidade e conveniência socioeconômica, relativamente à escolha de outra forma de alienação, poderá ser feita em favor: : I - da União, de suas autarquias e de suas fundações públicas; II-das empresas públicas federais ou das sociedades de economia mista federais prestadoras de serviço público, desde que a doação se destine à atividade fim por elas prestada; III - dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e de suas autarquias e fundações públicas; IV - de organizações da sociedade civil, incluídas as organizações sociais a que se refere a Lei nº 9.637, de 15 de maio de 1998, e as organizações da sociedade civil de interesse público a que se refere a Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999; ou V - de associações e de cooperativas que atendam aos requisitos previstos no Decreto nº 5.940, de 25 de outubro de 2006. 7. Sendo assim, verifica-se que o art. 1º do Decreto nº 10.340/2020 alterou a redação do art. 8º do Decreto nº 9.373/2018, modificando a relação dos beneficiários e a ordem de preferência no processo de doação1 . Nota-se que foram suprimidas a vinculação de categorias de bens ociosos, recuperáveis, antieconômicos e irrecuperáveis a beneficiários específicos, todas englobadas no conceito de bens inservíveis”. Em síntese, as categorias de bens móveis continuaram a existir, visto que não foi revogado o art. 3º do Decreto nº 9.373/2018, que as 1 Por exemplo: no art. 8º do Decreto 10.340/2020, explicitou-se as sociedades de economia mista federais prestadoras de serviços públicos (desde que a doação se destine à atividade fim por elas prestadas) e considerou as organizações da sociedade civil (incluídas as organizações sociais, a que se refere a Lei nº 9.637, de 15/05/1998) tendo prioridade sobre associações e cooperativas (que atendam aos requisitos do Decreto n° 5.940 de 25/10/2006). Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 805788D1.60CA3776.E7FB3239.601CBB5C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5| 9 define, mas passaram a ser tratadas, pelo Decreto nº 9.373/2018, com redação dada pelo Decreto nº 10.340/2020, de forma única, qual seja: como bens inservíveis. 8. A despeito das modificações advindas da edição do art. 1º do Decreto nº 10.340/2020, verifica-se que não foi alterado o rol dos beneficiários, estabelecido no art. 86 da IN SG/MPF nº 9/2019, fato considerado pela própria ASSJUR/PRDF, no Parecer Jurídico 25/2021. Logo, o artigo 1º do Decreto nº 10.340/2020 não se contrapõe ao art. 86 da IN SG/MPF nº 9/2019, apesar de não serem coincidentes em conteúdo, pois afasta a vinculação de categorias de bens a destinatários específicos. 9. Relata-se, ainda, que segundo o Parecer Jurídico da ASSJUR/PRDF, a minuta do edital de doação da PR/DF contemplou bens inservíveis, os quais foram avaliados como antieconômicos e irrecuperáveis, que são categorias de bens, previstas tanto pelo Decreto nº 9.373/2018 (artigo 3º, que não foi revogado), quanto pela IN SG/MPF nº 9/2019 (artigo 7º). 10. Entretanto, esse procedimento, qual seja, classificar os bens inservíveis em categorias, para posterior vinculação dessas categorias a beneficiários específicos do processo de doação, não é mais requerido pelo art. 8º do Decreto nº 9.373/2018, com redação dada pelo Decreto nº 10.340/2020. 11. Salienta-se, também, que houve outra alteração, decorrente da edição do Decreto n° 10.340/2020, referente aos beneficiários do processo de doação de equipamentos, peças e componentes de tecnologia de informação e comunicação: Art. 14. Os equipamentos, as peças e os componentes de tecnologia da informação e comunicação classificados como ociosos, recuperáveis ou antieconômicos poderão ser doados: (Redação dada pelo Decreto nº 10.340, de 2020) I - a organizações da sociedade civil de interesse público e a organizações da sociedade civil que participem do programa de inclusão digital do Governo federal; ou (Incluído pelo Decreto nº 10.340, de 2020) II - a organizações da sociedade civil que comprovarem dedicação à promoção gratuita da educação e da inclusão digital. (Incluído pelo Decreto nº 10.340, de 2020) Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 805788D1.60CA3776.E7FB3239.601CBB5C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6| 9 12. Todavia, tal o conteúdo também é tratado no art. 89 da IN SG/MPF nº 9/2019: Art. 89. Os equipamentos, as peças e os componentes de tecnologia da informação e comunicação classificados como ociosos ou recuperáveis poderão ser doados a Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público que participem do programa de inclusão digital do Governo federal, conforme disciplinado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações. Parágrafo único. Os bens referidos neste artigo poderão ser doados a entidades sem fins lucrativos regularmente constituídas que se dediquem à promoção gratuita da educação e da inclusão digital, desde que não se enquadrem nas categorias arroladas nos incisos I a VIII, X e XIII do caput do art. 2º da Lei nº 9.790/1999. 13. Para saber qual normativo deve ser utilizado no âmbito do MPF, cabe rememorar que a Constituição Federal de 1988 (§2º do art. 127) e a Lei Complementar nº 75/1993 (art. 22) assegura ao MPU autonomia funcional e administrativa, permitindo a legiferação respectiva. Dessa forma, extrai-se dos normativos que o Ministério Público é órgão constitucional autônomo, que tem atuação independente frente ao Poder Executivo, visto que retira, diretamente da soberania do Estado, o poder de agir e oficiar. O Supremo Tribunal Federal assim se manifestou: A alta relevância jurídico-constitucional do Ministério Público – qualificada pela outorga, em seu favor, da prerrogativa da autonomia administrativa, financeira e orçamentária – mostra-se tão expressiva, que essa instituição, embora sujeita à fiscalização externa do Poder Legislativo, com o auxílio do respectivo tribunal de contas, dispõe de uma esfera própria de atuação administrativa, livre da ingerência de órgãos do Poder Executivo, aos quais falece, por isso mesmo, competência para sustar ato do procurador-geral de justiça praticado com apoio na autonomia conferida ao Parquet. A outorga constitucional de autonomia, ao Ministério Público, traduz um natural fator de limitação dos poderes dos demais órgãos do Estado, notadamente daqueles que se situam no âmbito institucional do Poder Executivo. A dimensão financeira dessa autonomia constitucional – considerada a instrumentalidade de que se reveste – responde à necessidade de assegurarse ao Ministério Público a plena realização dos fins eminentes para os quais foi ele concebido, instituído e organizado. (...) Sem que disponha de capacidade para livremente gerir e aplicar os recursos orçamentários vinculados ao custeio e à execução de suas atividades, o Ministério Público nada poderá realizar, frustrando-se, desse modo, de maneira indevida, os elevados objetivos que refletem a destinação constitucional dessa importantíssima instituição da República, incumbida de defender a ordem jurídica, de proteger o regime democrático e de velar pelos interesses sociais e individuais indisponíveis. O Ministério Público – consideradas as Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 805788D1.60CA3776.E7FB3239.601CBB5C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 7| 9 prerrogativas constitucionais que lhe acentuam as múltiplas dimensões em que se projeta a sua autonomia – dispõe de competência para praticar atos próprios de gestão, cabendo-lhe, por isso mesmo, sem prejuízo da fiscalização externa, a cargo do Poder Legislativo, com o auxílio do tribunal de contas, e, também, do controle jurisdicional, adotar as medidas que reputar necessárias ao pleno e fiel desempenho da alta missão que lhe foi outorgada pela Lei Fundamental da República, sem que se permita ao Poder Executivo, a pretexto de exercer o controle interno, interferir, de modo indevido, na própria intimidade dessa instituição, seja pela arbitrária oposição de entraves burocráticos, seja pela formulação de exigências descabidas, seja, ainda, pelo abusivo retardamento de providências administrativas indispensáveis, frustrando-lhe, assim, injustamente, a realização de compromissos essenciais e necessários à preservação dos valores cuja defesa lhe foi confiada.[ADI 2.513 MC, rel. min. Celso de Mello, j. 3-4-2002, P, DJE de 15-3-2011.] (grifou-se) 14. Por outro lado, a Lei nº 13.844, de 18 de junho de 2019, que dispõe sobre organização básica dos órgãos da Presidência da República e dos Ministérios, relacionando os órgãos de assessoramento e de consulta ao Presidente da República (art. 1º), bem como os Ministérios, cujos gestores são vinculados, hierarquicamente, ao Presidente da República, constituindo o braço administrativo do Governo para implementação de suas políticas públicas (art.19). No entanto, o Ministério Público (MP) não faz parte da estrutura do Poder Executivo, ou dos outros dois Poderes (Legislativo e Judiciário), visto que foi alocado, na Constituição, no capítulo que trata das funções essenciais da Justiça (Seção I do Capítulo IV, Título IV). 15. Portanto, o MP foi elevado à instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, sendo desatrelado da representação judicial da União, cabendo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e indisponíveis (CF, art. 127, caput). Constitui, em última análise, um órgão de Estado e não de Governo. 16. Ainda, como regulamentação da CF/1988, foi editado o Regimento Interno do Ministério Público Federal, diploma legal que elucida a autonomia administrativa do MPF, a qual consiste na capacidade de direção de si próprio, autogestão e autoadministração. 17. Sendo assim, conforme os citados normativos, o MP possui atribuição de emitir normativos próprios, utilizando a legislação vigente para a administração pública federal direta em situações específicas ou subsidiariamente. Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 805788D1.60CA3776.E7FB3239.601CBB5C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 8| 9 18. Por fim, embora se reconheça que o art. 8º do Decreto nº 9.373/2018 oriente o processo de doação, de modo a facilitar a classificação dos bens permanentes, visto que trata dos bens a serem doados como inservíveis, não exigindo a vinculação de determinadas categorias de bens a beneficiários específicos, o decreto em comento é de observância obrigatória apenas para Administração Pública federal, conforme previsto pelo art. 4º do Decreto-Lei nº 200/67, abrangendo os órgãos do Poder Executivo, do qual o Presidente da República é o chefe supremo. 19. Dessa maneira, os órgãos dos poderes Judiciário e Legislativo, bem como os dos MPU não estão submetidos obrigatoriamente aos termos de tal decreto, salvo para suprir as omissões normativas, o que não é o caso em análise. 20. Cabe registrar que a competência da Secretaria-Geral do MPF alcança os aspectos ora sob análise, pois, conforme dispõe o Regimento Interno Administrativo do MPF, aprovado pela Portaria PGR/MPF nº 382, de 5 de maio de 2015, compete ao Secretário-Geral do MPF, entre outros aspectos: Art. 6 º Ao Secretário-Geral do Ministério Público Federal compete: (...) V - expedir instruções normativas e de serviço no âmbito da Administração do Ministério Público Federal; 21. Além disso, é necessário destacar que as orientações normativas editadas pelo Secretário-Geral possuem caráter vinculante em relação ao MPF, até ulterior revisão, de forma a preservar a segurança jurídica, conforme se extrai da leitura do art. 30 do Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, com redação dada pela Lei nº 12.376, de 2010 (Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro), in litteris: Art. 30. As autoridades públicas devem atuar para aumentar a segurança jurídica na aplicação das normas, inclusive por meio de regulamentos, súmulas administrativas e respostas a consultas. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018). Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 805788D1.60CA3776.E7FB3239.601CBB5C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 9| 9 Parágrafo único. Os instrumentos previstos no caput deste artigo terão caráter vinculante em relação ao órgão ou entidade a que se destinam, até ulterior revisão. (Incluído pela Lei nº 13.655, de 2018) 22. Ante o exposto, somos de parecer que, no âmbito do MPF, atualmente, os dispositivos vigentes para orientar a seleção do rol dos beneficiários, em procedimentos de doação de bens permanentes são os artigos 86 e 89 da IN SG/MPF n° 9/2019, e não os artigos 8º e 14º do Decreto nº 9.373/2018, com redação dada pelo Decreto nº 10.340, de 2020. É o Parecer. Brasília, 25 de junho de 2021. NÍDIA MARIA DE ÁVILA FURIATI Analista do MPU/Gestão Pública De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Governança Institucional. HELTON DEMÉTRIO DE BARROS Chefe da Divisão de Auditoria Contábil e Patrimonial De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. HELBERT SOARES BENTO Diretor de Auditoria de Governança Institucional De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 325/2021. Encaminhe-se à PR-DF, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe em exercício
Em face do exposto, considerando que no edital do Pregão nº 2/2021 não houve a exigência da CCT específica a ser utilizada pelo licitante na formação de preços, limitando-se tão somente a informar as CCTs que foram utilizadas na orçamentação do instrumento convocatório, em perfeita harmonia com os ditames dos pareceres desta Audin-MPU e as deliberações do TCU; considerando que o Decreto nº 10.024/2019 não incluiu a CCT como critério documental necessário para habilitação em pregão eletrônico; considerando que a exigência de filiação em determinado sindicato caracteriza ato de ingerência indevida na administração da empresa privada, violando o disposto no art. 8º da CF4; esta Unidade entende pela inexistência de irregularidade ou ilegalidade quanto ao aqui apreciado que justifique sua atuação mediante outras ações de fiscalização, ressaltando que compete à unidade executora a condução do certame, bem como a assunção das decisões que dele decorram.
PARECER AUDIN-MPU Nº 324/2021 Referência : Ofício nº 3040/2021-PRMG/SE. PGEA nº 0.02.000.000048/2021- 86. Assunto : Administrativo. Regularidade do Pregão nº 2/2021. Contratação de empresa de prestação de serviços continuados de recepcionista, copeira e garçom. Interessado : Secretaria Estadual. Procuradoria da República em Minas Gerais. O Senhor Secretário Estadual da Procuradoria da República em Minas Gerais, mediante o Ofício em epígrafe, solicita manifestação desta Auditoria Interna do Ministério Público da União acerca da possibilidade de ter ocorrido ato ilegal ou irregular na contratação de empresa declarada vencedora no Pregão nº 2/2021 (PGEA 1.22.000.001009/2021-58), ou se há algum impedimento para a continuidade de sua contratação. 2. Relatou que o objeto do pregão sobredito correspondeu à contratação de empresa especializada na prestação de serviços continuados de recepcionista, copeira e garçom a serem executados no edifício-sede da Procuradoria da República em Minas Gerais e suas unidades municipais e que a empresa declarada vencedora é filiada ao SINSERTH, cujos salários são menores que os praticados pelo atual sindicato. Na proposta de preços, foram utilizadas duas Convenções Coletivas de Trabalho – CCTs do SINSERHT, uma para o município de Uberlândia/MG e outra de abrangência territorial em MG, exceto Uberlândia/MG. 3. Acrescentou que a Assessoria Jurídica da Procuradoria da República em Minas Gerais emitiu parecer pela regularidade do processo licitatório (Parecer Jurídico nº 69/2021- ASSJUR/PRMG), bem como para o uso da CCT utilizada para o serviço de copeira em Uberlândia/MG, a qual abrange a categoria dos empregados técnicos que trabalham como analistas de sistemas, programadores e operadores na área, com abrangência territorial em MG (Parecer Jurídico nº 68/2021-ASSJUR/PRMG). Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3|12 4. Informou, ainda, que o Sindicato dos Empregados em Turismo e Hospitalidade de Sete Lagoas/MG encaminhou para a PRMG uma notificação extrajudicial, na qual enumera uma série de argumentos para que não seja acolhida no Pregão proposta que tome por base salários e benefícios previstos em instrumentos coletivos de trabalho diversos daqueles celebrados entre a SEAD/MG e SINDESETH, razão pela qual foi consultada novamente a Assessoria Jurídica da PRMG, tendo se pronunciado nos seguintes termos: Assim, diante a fundamentação exarada no Parecer Jurídico nº 68/2021, que tratou demasiadamente a matéria em voga e esgotou os estudos internos no âmbito da PRMG, bem como das teses levantadas pelo SINDESETH, essa assessoria jurídica entende que, por medida de cautela e com vistas a rechaçar eventuais vícios e inclusive a responsabilidade dos servidores envolvidos na contratação, a aludida consulta seja direcionada à Auditoria Interna do Ministério Público da União – AUDIN, Órgão do Sistema de Controle Interno do Ministério Público da União, ao qual compete verificar os atos ou fatos inquinados de ilegalidade ou irregularidade, praticados na utilização de recursos públicos federais disponibilizados ao MPU” (Art. 4º, inciso VIII do Regimento Interno da AUDIN, aprovado pela Portaria PGR/MPU Nº 140, de 9 de outubro de 2020). 5. Por fim, mencionou que foi apresentada pela licitante, além de Declaração do Sindicato informando sua filiação, GFIP comprovando que a atividade preponderante da empresa é – 8219-9/99 Preparação de documentos e serviços especializados de apoio administrativo não especificados anteriormente, a qual corresponde com sua atividade principal. 6. Em exame, acerca da situação exposta, conforme indicado pela Assessoria Jurídica da PRMG já houve posicionamento sobre o assunto em reiterados pareceres desta Audin-MPU: PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 44/2020 9. Em análise, importa inicialmente esclarecer que a escolha da Convenção Coletiva de Trabalho depende do enquadramento sindical da empregadora em sindicato específico. Esse enquadramento será realizado de acordo com a atividade preponderante desenvolvida pela empresa, correspondente ao código de Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE, representando um determinado grupo econômico, que abarca interesses e atividades conexas, similares ou idênticas, na forma prevista nos §§ 1º, 2º, 3º e 4º do art. 511, art. 577 e § 2º do art. 581, todos Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4|12 do Decreto-Lei nº 5.452/1943 - Convenções Coletivas de Trabalho – CLT, (...). PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 156/2020 19. Assim, esta Auditoria confirma que não houve indicação de CCT no edital do pregão, indo ao encontro da jurisprudência e do posicionamento desta Auditoria no Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 217/2018. Logo, quando apresentada uma CCT pela empresa, esta deve ser cumprida, cabendo à contratante fazer constar do edital esta determinação, o que difere da recomendação de fazer constar no edital piso salarial previsto em CCT. 20. Ademais, ao confrontar o Acórdão nº 1.097/2019-TCU-Plenário com os presentes esclarecimentos a respeito do Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 44/2020, vê-se que são consonantes, uma vez que restam claros quanto a determinar a adoção de CCT, nas contratações de cessão de mão de obra, pela atividade preponderante do empregador, como regra. A exceção recairá nas funções ou profissões consideradas diferenciadas, por força de estatuto profissional ou em decorrência de condições de vida singulares. 7. Não obstante, convém identificar trechos do arrazoado apresentado na Notificação Extrajudicial pelo Sindicato dos Empregados em Turismo e Hospitalidade de Sete Lagoas/MG, que motivou o questionamento em tela: (...) 11. A atividade preponderante, portanto, há de ser apurada. Não se vincula à declaração da empresa que fez um objeto social ou tomou do CNAE, há que se buscá-la pela realidade dos fatos. Pois, como tem sido reiteradamente decidido pelo Judiciário, o enquadramento sindical dos empregadores observa a regra insculpida nos arts. 511, § 1º, e art. 579, ambos da CLT, estabelecendo-se a partir da sua atividade econômica preponderante, a qual, nos termos do art. 581, § 2º, da CLT, configura-se como aquela que detém predominância, ou seja, a que caracteriza a unidade do produto, operação ou objetivo final, para cuja obtenção todas as demais atividades convirjam, exclusivamente, em regime de conexão funcional. 12. Em outras palavras, comprovando-se que a empresa exerce preponderantemente atividade econômica permanente de asseio, conservação, a despeito de seu contrato social ou CNAE indicar outra atividade econômica, há que se ter esta como preponderante e, por conseguinte, tomar, na aferição dos preços, as conquistas (todas) das categorias econômica e profissional, reveladas nas convenções coletivas de trabalho firmadas entre o NOTIFICANTE e o SEAC/MG. 13. Sem a demonstração real (e não, apenas formal) da atividade econômica preponderante fica evidente que o expediente utilizado por algumas empresas no sentido de lançar mão de outra convenção coletiva Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5|12 de trabalho para atender ao Pregão, tem o único propósito de se auferir vantagem indevida, em efetiva precarização dos direitos de seus empregados. 14. Fica aqui posto esse alerta que tem o propósito, não só, de defender os direitos da categoria que representa para que não sejam violados desde a sua contratação, evitando a precarização deles o nascedouro, e não pela via da reparação, mas, também, de pontuar, desde já, a responsabilização do Contratante pelos possíveis débitos trabalhistas, uma vez verificada sua conduta omissiva ou comissiva na eleição da empresa a quem vai apropriar o contrato de prestação de serviços. Responsabilidade essa, que o Excelso Supremo Tribunal Federal, a despeito de alforriar, no julgamento no processo RE 760.931, a responsabilidade objetiva da Administração Pública Direta e Indireta, a admite, contudo, nos casos de culpa, dentre elas, in vigilando e eligendo. (grifos do original mantidos) 8. Em que pese as alegações apresentadas na Notificação Extrajudicial e as correntes interpretativas distintas sobre a matéria de enquadramento sindical na contratação de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, cumpre registrar que a vinculação sindical plúrima do empregador terceirizante, quando a empresa fornece mão de obra nos mais variados setores da atividade produtiva, é assunto polêmico e alvo de recorrentes pedidos de desclassificação de licitantes. 9. No entanto, relembre-se que o gestor público, na condição de contratante, não poderá fazer ingerência na administração da contratada, por isso não se pode fixar em Edital a Convenção Coletiva de Trabalho – CCT a ser utilizada cogentemente pelos licitantes; poderá tão somente ser informada a CCT utilizada para fins de orçamentação na planilha do instrumento convocatório. No entanto, caberá ao gestor aferir a razoabilidade do enquadramento sindical apresentado na proposta da licitante, pois é de responsabilidade da empresa efetivar de forma correta o respectivo enquadramento, definido pelo Tribunal de Contas da União como aquele correspondente a sua atividade econômica preponderante. 10. Atinente a esse tema, sobre a questão de qual Convenção Coletiva de Trabalho deveria ser utilizada pela licitante em sua proposta, se aquela pactuada por entidade sindical representativa do segmento do negócio vinculado à atividade econômica preponderante do licitante ou se aquela pertencente a sindicato que melhor represente a categoria profissional Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6|12 objeto da contratação, a deliberação paradigmática do TCU no Acórdão nº 1097/2019 – Plenário deixou assente o seguinte: Voto 21. Uma no sentido de que o sistema sindical vigente prevê o enquadramento sindical com base na atividade econômica preponderante do empregador, no caso aquela que ocupa maior espaço em seu empreendimento e não pela função do empregado, conforme os artigos 570, 577 e 581, § 2º, da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e do art. 8º, inciso II, da Constituição Federal, argumento defendido pela representante. 22. A outra, defendida pelo pregoeiro, é no sentido de que, nas empresas prestadoras de serviços com locação de mão de obra, não há uma definição clara da atividade preponderante, pois, por vezes, a empresa fornece mão de obra nos mais variados setores da atividade produtiva, como, por exemplo, apoio administrativo, limpeza, brigadista, entre outros. Nesse sentido, aplicar-se-ia em cada contratação a convenção coletiva dirigida especificamente a esses empregados. 23. Embora a matéria possa ser objeto de alguma controvérsia ou até mesmo de certa confusão por parte de compradores públicos, o enquadramento sindical no Brasil é matéria de ordem pública e decorre de previsão legal, sendo definido, via de regra, pela atividade econômica preponderante do empregador e não em função da atividade desenvolvida pelo empregado, nos termos dos normativos acima citados e do § 2º do art. 511 da CLT, que reproduzo: [...] 25. Depreende-se então que um empregador não pode ser obrigado a observar uma norma coletiva do trabalho de cuja formação não tenha participado, seja diretamente (acordo coletivo) ou por sua entidade de classe (convenção coletiva). 26. Ainda que se empreguem trabalhadores integrantes de categorias profissionais diferenciadas na execução dos serviços, cujo conceito é dado pelo § 3º do art. 511 da CLT, a norma coletiva a ser aplicada e observada pelo empregador é aquela pactuada pelo órgão de classe que o representa. Esse é o teor da Súmula 374 do TST que enuncia que o empregado integrante de categoria profissional diferenciada não tem o direito de haver de seu empregador vantagens previstas em instrumento coletivo no qual a empresa não foi representada por órgão de classe de sua categoria. 27. Assim, como já dito acima, o enquadramento sindical de uma empresa, mesmo para aquelas que prestam serviços diversos mediante cessão da mão de obra, é definido por sua atividade econômica preponderante e não para cada uma das categorias profissionais empregadas na prestação de serviços. (...) Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 7|12 29. Feito esse registro necessário, conclui-se que, conforme exposto anteriormente, a desclassificação da empresa [representante] por ter oferecido proposta de preços fundada em norma coletiva diversa da adotada pela Agência foi irregular. (grifos acrescidos) 11. Eis que o sobredito Acórdão, posteriormente, foi objeto de pedido de reexame. Entretanto, embora o pedido de reexame tenha sido conhecido, foi negado o seu provimento. Em consequência, reiterou-se e foi reforçado o posicionamento já existente no Acórdão nº 1097/2019 – Plenário acerca do enquadramento sindical do empregador ser definido pela sua atividade econômica predominante, nos termos do art. 511, § 2º, da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT1 e não em função da atividade desenvolvida pela categoria profissional que prestará os serviços mediante cessão de mão de obra. 12. Registrem-se excertos desse Acórdão: ACÓRDÃO/TCU 2101/2020 – PLENÁRIO Voto: Trata-se de pedidos de reexame interpostos pela (...) e pela [empresa vencedora] em face do Acórdão 1097/2019-TCU-Plenário, que apreciou irregularidades relacionadas ao Pregão Eletrônico 30/2018, cujo objeto contemplou a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de apoio administrativo ao processamento e cobrança de multas lavradas, na forma de autos físicos e/ou eletrônicos, oriundos da fiscalização realizada pelos agentes da Agência e órgãos conveniados. (...) 14. Em relação ao último ponto, referente ao melhor enquadramento sindical, que reputo ser a mais importante no âmbito deste recurso, reitero minha aderência ao posicionamento do MPTCU. 15. A questão analisada no acórdão recorrido buscou dirimir se enquadramento sindical, na terceirização, é aquele relacionado à atividade principal da empresa licitante ou o da categoria profissional a ser contratada. A deliberação deste Plenário, apesar de reconhecer correntes 1 Art. 511. É lícita a associação para fins de estudo, defesa e coordenação dos seus interesses econômicos ou profissionais de todos os que, como empregadores, empregados, agentes ou trabalhadores autônomos ou profissionais liberais exerçam, respectivamente, a mesma atividade ou profissão ou atividades ou profissões similares ou conexas. (Redação restabelecida pelo Decreto-lei nº 8.987-A, de 1946) (...) § 2º A similitude de condições de vida oriunda da profissão ou trabalho em comum, em situação de emprego na mesma atividade econômica ou em atividades econômicas similares ou conexas, compõe a expressão social elementar compreendida como categoria profissional. Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 8|12 interpretativas distintas, foi a de que o enquadramento sindical é aquele relacionado à atividade principal da empresa licitante e não da categoria profissional a ser contratada, em atenção aos artigos 570, 577 e 581, § 2º da CLT e ao art. 8º, II, da Constituição Federal. 16. Contudo, na condução do Pregão Eletrônico 30/2018, o pregoeiro entendeu indevida a utilização de uma convenção coletiva de trabalho - CCT da indústria para um certame que objetivava a contratação de empresa especializada na prestação de serviços de apoio administrativo ao processamento e cobrança de multas. 17. Inegável que o critério geral para o enquadramento sindical é a atividade preponderante do empregador, nos termos do art. 511, § 2º, da Consolidação das Leis do Trabalho. No precedente invocado pelos recorrentes, Agravo de Instrumento em Recurso de Revista - Nº TST-AIRR25040-11.2007.5.09.0665, e acolhido pela Serur (peça 82, item 22), o TST considerou a inexistência de óbices para que o empregador optasse, naquele caso especifico, pelo cumprimento das normas coletivas especiais aplicáveis à respectiva categoria dos técnicos em enfermagem. Contudo, conforme salienta o MPTCU, cabe ter presente que opção não é obrigação. 18. As regras do Edital do Pregão 30/2018 eram claras no sentido de que os sindicatos indicados não eram de utilização obrigatória pelos licitantes, mas que sempre se exigiria o cumprimento das convenções coletivas adotadas por cada licitante e, na remuneração dos profissionais, a constar na planilha de custos e formação de preços da contratada, seria respeitado, no mínimo, o valor equivalente ao estabelecido na Convenção Coletiva de Trabalho de cada categoria profissional a ser contratada, conforme itens 7.2 a 7.4 (peça 3, p. 7) . 19. As mencionadas regras estão alinhadas ao ordenamento jurídico em vigor, cumprindo lembrar, na linha apresentada pelo MPTCU, que, em termos doutrinários, o pressuposto jurídico da validade da convenção coletiva de trabalho é a negociação a partir da manifestação da vontade privada coletiva, extraída a partir da assembleia dos interessados, trabalhadores e empregadores, quando se tratar de produção de efeitos no âmbito das respectivas atividades econômica e profissional. E, na prática, o empregador sempre pode optar por dar mais benefícios ao empregado em relação aos que ele tem legalmente direito. 20. Como o instrumento convocatório não previa a adoção obrigatória de determinado sindicato, inexistiu, portanto, por parte da [omissis], empresa representante, descumprimento das regras postas no certame competitivo. A obrigação trabalhista dessa empresa, nos termos apresentados em proposta é cumprir a Convenção Coletiva de Trabalho celebrada entre o Sindicato Interestadual dos Trabalhadores nas Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de Materiais Elétricos e Eletrônicos do DF, GO e TO e o Sindicato das Indústrias Metalúrgicas, Mecânicas e de Materiais Elétricos e Eletrônicos do DF, registrada sob o nº DF000445/2018 (peça 35) . 21. Com efeito, o objeto social da [omissis] é amplo e variado (peça 2) e a atividade preponderante da [omissis] não é a terceirização. Se assim fosse, a categoria econômica seria a das empresas prestadoras de serviço Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 9|12 terceirizados (na área de apoio administrativo, segurança, limpeza ou outras áreas). Contudo, sua atividade preponderante é a indústria elétrica (peça 10), ou seja, pertence a outra categoria. 22. A regra de que os empregados devem se enquadrar com base na atividade-fim exercida pelos seus empregadores tem por objetivo de simplificar e facilitar a discussão das relações de trabalho. Imaginemos os conflitos se determinada empresa fosse obrigada a discutir, periodicamente, a convenção coletiva com elevado número de sindicatos representativos dos seus funcionários. Em paralelo, não seria razoável exigir de uma empresa o cumprimento de acordos nos quais ela não teve participação por meio de seu sindicato. 23. Desse modo, a desclassificação da [omissis] teve por base precedente judicial isolado e por critério não previsto no edital, restringindo a competição do certame e, em consequência a obtenção da proposta mais vantajosa. Acórdão: 9.1. conhecer dos pedidos de reexame e, no mérito, negar-lhes provimento; (grifos acrescidos) 13. O Acórdão suso (AC-2101/2020 – P) foi publicado no Boletim de Jurisprudência nº 323, de 31/8/2020, cuja seleção das decisões leva em consideração ao menos um dos seguintes fatores: ineditismo da deliberação, discussão no colegiado; ou, o critério que resultou em sua escolha para o referido Boletim, a reiteração de entendimento importante. Portanto, resta claro que estará em desacordo com a jurisprudência do TCU exigir de qualquer licitante o enquadramento em sindicato que rege a categoria profissional que executa o serviço (exceto para categoria diferenciada), em detrimento de aceitar proposta de licitante que considere o enquadramento sindical pela atividade econômica preponderante do empregador, conforme identificado também no Acórdão 2601/2020 – Plenário2: Enunciado: É irregular a exigência de que as propostas dos licitantes indiquem os acordos coletivos, as convenções coletivas ou as sentenças normativas que regem as categorias profissionais que executarão o serviço. As propostas devem considerar o enquadramento sindical pela atividade econômica preponderante do empregador. Voto: 2 Publicado no Informativo de Licitações e Contratos nº 401 de 27/10/2020 e no Boletim de Jurisprudência nº 330 de 19/10/2020. Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 10|12 16. Sendo assim, concluo que a aceitação das convenções coletivas de trabalho apresentadas pela empresa vencedora, as quais se referiam a sua atividade econômica preponderante, não às categorias profissionais que iriam executar o serviço, atendeu a jurisprudência do TCU, mas descumpriu o princípio da vinculação ao instrumento convocatório. 17. Não obstante, compreendo que não cabe a anulação do julgamento proferido no certame nem a expedição de determinação impedindo a prorrogação do contrato em andamento, uma vez que a licitação foi competitiva, em face da participação de nove licitantes na sessão pública; a empresa contratada apresentou a menor proposta, após a desclassificação das quatro primeiras colocadas por motivos alheios ao subitem 5.6.2 do edital; e não há notícias de que os serviços estejam sendo prestados de modo inadequado ou que a contratada não se encontre apta a prestá-los. Acórdão: (...) 9.1.3. com fundamento no art. 9º, inciso I, da Resolução-TCU 315/2020, dar ciência à (...) sobre a seguinte impropriedade, identificada no Pregão Eletrônico 47/2018, de modo que sejam adotadas medidas internas com vistas à prevenção de ocorrência semelhantes: a) exigência de que as propostas indiquem os sindicatos, acordos coletivos, convenções coletivas ou sentenças normativas que regem as categorias profissionais que executarão o serviço, em vez de considerar o enquadramento pela atividade econômica preponderante do empregador, identificado no item 5.6.2 Pregão Eletrônico 47/2018, o que afronta a jurisprudência do Tribunal, exemplificada pelo Acórdão 1097/2019-TCUPlenário; (grifos acrescidos) 14. Pelas reiteradas deliberações da e. Corte de Contas da União, entende-se possível que a Administração considere, para efeito de sua orçamentação, determinada Convenção Coletiva de Trabalho, a fim de elaborar a planilha na fase de planejamento do procedimento licitatório. No entanto, não poderá ser critério de desclassificação de licitante a eleição de CCT divergente da mencionada em Edital, tampouco se a empresa considerou CCT relacionada ao enquadramento sindical de sua atividade preponderante como elemento integrante de sua proposta. 15. Faz-se necessário sempre exigir o enquadramento sindical adequado e que as condições da CCT indicada sejam cumpridas pelo futuro contratante, devendo ficar assente aos licitantes ser de sua responsabilidade arcar com possível ônus decorrente de posterior apontamento no equívoco do enquadramento sindical, identificado posteriormente pela Assinado digitalmente em 28/06/2021 20:18. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave C94BF4D2.6ED9EB06.6D7406A8.C370F0ED AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 324/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 11|12 Justiça do Trabalho, a quem compete dirimir controvérsia relativa à correta aplicação de norma coletiva, consoante disposto no art. 625 da CLT3. 16. Em face do exposto, considerando que no edital do Pregão nº 2/2021 não houve a exigência da CCT específica a ser utilizada pelo licitante na formação de preços, limitando-se tão somente a informar as CCTs que foram utilizadas na orçamentação do instrumento convocatório, em perfeita harmonia com os ditames dos pareceres desta Audin-MPU e as deliberações do TCU; considerando que o Decreto nº 10.024/2019 não incluiu a CCT como critério documental necessário para habilitação em pregão eletrônico; considerando que a exigência de filiação em determinado sindicato caracteriza ato de ingerência indevida na administração da empresa privada, violando o disposto no art. 8º da CF4; esta Unidade entende pela inexistência de irregularidade ou ilegalidade quanto ao aqui apreciado que justifique sua atuação mediante outras ações de fiscalização, ressaltando que compete à unidade executora a condução do certame, bem como a assunção das decisões que dele decorram. É o Parecer. Brasília, 25 de junho de 2021. SELMA AVON CAROLINO VANDERLEI Analista do MPU/Gestão Pública De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Chefe da Divisão de Consultoria e Orientação
Considerando, ainda, tratar-se de situação nova e, por conseguinte, com parco arcabouço jurisprudencial e doutrinário, que pode impactar na concessão de outras aposentadorias em condições similares à analisada nesta consulta, a situação merece contínuo acompanhamento e monitoramento, para que, em se estabelecendo entendimento seguro em sentido contrário ao que aqui se concluiu, busque-se aderência às novas orientações.
PARECER AUDIN-MPU Nº 317/2021 Referência : PGEA nº 0.02.000.000041/2021-64. Assunto : Pessoal. Aposentadoria. Art 2º da EC nº 41/2003. Interessado : Procuradoria-Geral do Trabalho. Ministério Público do Trabalho. Por Despacho, de 18/5/2021, acolhendo o parecer da Secretaria Jurídica do MPT, o Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral do Trabalho encaminha o presente processo a esta Auditoria Interna do MPU para análise quanto à possibilidade de reconhecer o direito à aposentadoria de membro do MPT com as regras previstas no art. 2º da Emenda Constitucional nº 41/2003, conforme permitido atualmente pelo art. 3º da Emenda Constitucional nº 103/2019, considerando a idade na data da concessão da aposentadoria, a fim de se beneficiar de um redutor menor nos cálculos proporcionais de seus proventos, a despeito de a concessão ser realizada em data posterior à publicação da EC nº 103/2019. 2. Sobre o assunto, o Departamento de Legislação do MPT entende que a situação analisada encontra obstáculo no texto da EC nº 103/2019, considerando o que consta na Decisão TCU-Plenário nº 875/2001 e no Acórdão TCU nº 6077/2010 - 2ª Câmara: Nesse sentido, vale mencionar que o TCU, em se tratando de reformas previdenciárias passadas, tais como as introduzidas pela EC nº 20/1998 e EC nº 41/2003, ao analisar seus dispositivos relacionados a direito adquirido, semelhante ao atual artigo de 3º da EC no 103/2019, sempre aplicou interpretação restritiva no sentido de garantir a possibilidade de utilização das regras anteriores somente até a data da publicação do novo regramento, conforme se verifica do extrato do voto proferido na Decisão TCU-Plenário no 875/2001: O texto é claro ao referir-se no § 2º ao tempo de serviço já́exercido até a data de publicação da Emenda. Além disso, ao assegurar a concessão a qualquer tempo, quis o legislador constituinte tão-somente sinalizar ao servidor que a permanência em atividade não lhe extrairia o direito adquirido. Não há como se inferir, do referido artigo, que foi mantida a aplicação de critérios estabelecidos por disposições que não mais existem no ordenamento jurídico. Observe-se que a Constituição preservou os direitos adquiridos, e todo direito adquirido possui um fato gerador. Não resguardou a Carta Magna um pretenso direito adquirido a critério de contagem” Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3|10 abstrato e sem correspondência fática. Nesse sentido, não há direito à aposentadoria proporcional, mas à aposentadoria com proventos proporcionais a X/Y, o que pressupõe o fato gerador, que é o tempo. Se o legislador constituinte quisesse preservar o direito a um critério de contagem, tê-lo-ia feito expressamente. Ademais, entender que o critério de contagem anterior subsiste à Emenda significa burlar essa mesma Emenda, que pretendeu ter aplicação imediata. O contrário seria a permanência do regime anterior. A redação da Emenda é clara no sentido de submeter todos os servidores ao novo regime, preservando as situações jurídicas já constituídas. E não pode ser tido por constituído aquilo que ainda não havia ocorrido. Posteriormente, o mesmo entendimento foi aplicado em análise semelhante já na vigência da EC nº 41/2003, conforme se observa do voto proferido no Acordão TCU nº 6077/2010 - 2a Câmara: 7. Como é sabido, de acordo com a orientação firmada por esta Corte em sede de consulta formulada por Vice-Procurador-Geral da República, no exercício do cargo de Procurador-Geral da República, nos autos do TC Processo 010.664/2000-4, os servidores com direito à aposentadoria proporcional adquirido anteriormente à edição da Emenda Constitucional nº 20, de 1998, podem se aposentar, a qualquer tempo, com base nos critérios da legislação anterior, computando-se, nesse caso, o tempo de efetivo exercício até 15/12/1998. Mas qualquer melhoria nos proventos, a partir dessa data, deverá obedecer aos novos critérios trazidos pela referida Emenda Constitucional (v. Decisão nº 875/2001 – Plenário). 8. Nessa linha, nos termos da regra de transição estatuída, os proventos dos servidores que tenham preenchido os requisitos para aposentação após a edição da EC nº 20, de 1998 e antes da EC nº 41/2003, devem ser calculados na forma de percentual, de acordo com os novos critérios fixados por esse normativo (v.g. Acórdão 575/2008-TCU-Primeira Câmara, 1.186/2008 – 2ª Câmara, 942/2010 – 1ª Câmara, 2.548/2009 – 1a Câmara). 9. Assim, para que possa ser computado tempo posterior à data limite de 15/12/1998, o ato de aposentação deve estar fundamentado no art. 8, § 1º, da EC nº 20, de 1998, cujo inciso II estabelece que os proventos da aposentadoria proporcional serão equivalentes a setenta por cento do valor máximo que o servidor poderia obter de acordo com o caput, acrescido de cinco por cento por ano de contribuição que supere a soma a que se refere o inciso anterior, até o limite de cem por cento”. 10. Desse modo, como o valor dos proventos deve corresponder a 70% da remuneração, acrescido de 5% a cada novo ano de contribuição, a Sra. Aglaé Cristina Navarro de Magalhães faz jus a proventos equivalentes a 85%, e não à fração de 28/30, conforme consta do Sisac. Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4|10 11. Do cotejo entre a data de ingresso no cargo de pesquisadora e o tempo de serviço para aposentadoria, observa-se que o tempo foi computado até 23/1/2002, ou seja, foram cumpridos os requisitos para aposentação até a data da publicação da EC nº 41, em 31 de dezembro de 2003. Como se extrai do entendimento do TCU sobre o assunto, considerando os argumentos do Interessado quanto à observância do direito adquirido em seu caso, a aplicação de tal procedimento em nada afronta tal princípio, visto que o art. 3º da EC nº 103/2019 justamente veio lhe resguardar o direito à aposentadoria em regra anterior, com exigências mais brandas. No entanto, com a contrapartida de que todos os requisitos tenham sido cumpridos até a data de sua publicação, sem a possibilidade de que algum deles possa sofrer influência posterior a esse limite temporal, o que caracterizaria burla ao próprio conceito de situação já constituída. Por sua vez, pelas mesmas razões, entendemos que não deve prosperar o argumento do interessado de que a aplicação desse entendimento descaracterizaria a natureza móvel do redutor dos proventos, proporcional a sua idade, previsto pela regra em questão, visto que essa mobilidade também restou limitada à data da publicação da EC nº 103/2019. No seu caso, em razão de sua pouca idade, o cumprimento das exigências da regra se deu no limite mínimo de 53 (cinquenta e três) anos, no entanto, poderia ter sido em idade mais avançada, desde que tivesse sido implementada até 12/11/2019. (grifou-se) 3. Por seu turno, a Secretaria Jurídica do MPT assim se manifesta: Esta Secretaria Jurídica, divergindo inicialmente da interpretação dada pelo Departamento de Legislação, há de se ponderar que é sólida a argumentação do requerente, considerando que, de fato, ao momento em que já poderia se aposentar por regra mais vantajosa, esta deve ser entendida de forma geral quando ao regime e regras no momento do aperfeiçoamento do direito. Com efeito, são as regras e dinâmicas que se incorporam ao patrimônio jurídico, razão pela qual o efeito de tempo (mobilidade do redutor) é fator que pode ser considerado a posterior, pois inerente a regra anterior. Com efeito, diante da fundada dúvida, há de se dirimir questão com projeção de orientação ampla para os futuros casos similares, em prol da isonomia de tratamento entre membros. Pelo exposto, esta Secretaria Jurídica, considerando a dúvida sobre os reflexos da aplicação da EC nº 103/2019, e a dinâmica de incorporação do direito adquirido a regras e regimes anteriores, sugere a submissão deste Parecer ao crivo da Auditoria Interna do MPU, com fundamento no art. 4º, II, do Regimento Interno do referido órgão, a fim de que aponte eventuais aspectos a serem observados pela Administração da PGT na adoção da interpretação mencionada em prol da segurança jurídica. (grifou-se) Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5|10 4. Em exame, importa destacar que o art. 2º da EC nº 41/2003 continha a seguinte regra de aposentadoria: Art. 2º Observado o disposto no art. 4º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela Emenda, quando o servidor, cumulativamente: I – tiver cinqüenta e três anos de idade, se homem, e quarenta e oito anos de idade, se mulher; II – tiver cinco anos de efetivo exercício no cargo em que se der a aposentadoria; III – contar tempo de contribuição igual, no mínimo, à soma de: a) trinta e cinco anos, se homem, e trinta anos, se mulher; e b) um período adicional de contribuição equivalente a vinte por cento do tempo que, na data de publicação daquela Emenda, faltaria para atingir o limite de tempo constante da alínea a deste inciso. § 1 º O servidor de que trata este artigo que cumprir as exigências para aposentadoria na forma do caput terá os seus proventos de inatividade reduzidos para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos pelo art. 40, § 1º, III, a, e § 5º da Constituição Federal, na seguinte proporção: I – três inteiros e cinco décimos por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na forma do caput até 31 de dezembro de 2005; II – cinco por cento, para aquele que completar as exigências para aposentadoria na forma do caput a partir de 1º de janeiro de 2006. § 2º Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas o disposto neste artigo. § 3º Na aplicação do disposto no § 2º deste artigo, o magistrado ou o membro do Ministério Público ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a data de publicação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, contado com acréscimo de dezessete por cento, observado o disposto no § 1º deste artigo. § 4º O professor, servidor da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, que, até a data de publicação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, tenha ingressado, regularmente, em cargo efetivo de magistério e que opte por aposentar-se na forma do disposto no caput, terá o tempo de serviço exercido até a publicação daquela Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento, se homem, e de vinte por cento, se mulher, desde que Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6|10 se aposente, exclusivamente, com tempo de efetivo exercício nas funções de magistério, observado o disposto no § 1º. § 5º O servidor de que trata este artigo, que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput, e que opte por permanecer em atividade, fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no art. 40, § 1º, II, da Constituição Federal. § 6º Às aposentadorias concedidas de acordo com este artigo aplica-se o disposto no art. 40, § 8º, da Constituição Federal. (grifou-se) 5. Dessa forma, o servidor que tenha ingressado em cargo efetivo da Administração Pública até a data de publicação da Emenda Constitucional nº 20/1998 tinha o direito de optar pela aposentadoria com as regras contidas no supracitado art. 2º da EC nº 41/2003. 6. Referida regra continha uma exigência de idade mínima para aposentadoria (quarenta e oito anos, se mulher, e cinquenta e três anos, se homem), uma exigência de tempo de contribuição (trinta anos, se mulher, e trinta e cinco anos, se homem), além de um pedágio de 20% (vinte por cento) do tempo que, na data de publicação da EC nº 20/1998, faltava para atingir o tempo de contribuição exigido. 7. Ademais, a regra que os proventos de aposentadoria seriam reduzidos na proporção de 5% do valor para cada ano antecipado em relação aos limites de idade estabelecidos pelo art. 40, § 1º, III, a (cinquenta e cinco anos, no caso de mulheres, e sessenta anos, para os homens), e § 5º (aplicável aos professores), da Constituição Federal para aqueles que completassem as exigências para aposentadoria na forma do referido artigo 2º a partir de 1º de janeiro de 2006 (art. 2º, § 1º, inciso II, da citada Emenda). 8. Cumpre trazer à baila, também, o art. 3º da EC nº 103/2019, que assim estabeleceu: Art. 3º A concessão de aposentadoria ao servidor público federal vinculado a regime próprio de previdência social e ao segurado do Regime Geral de Previdência Social e de pensão por morte aos respectivos dependentes será assegurada, a qualquer tempo, desde que tenham sido cumpridos os requisitos para obtenção desses benefícios até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, observados os critérios da legislação vigente Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 7|10 na data em que foram atendidos os requisitos para a concessão da aposentadoria ou da pensão por morte. § 1º Os proventos de aposentadoria devidos ao servidor público a que se refere o caput e as pensões por morte devidas aos seus dependentes serão calculados e reajustados de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos para a concessão desses benefícios. § 2º Os proventos de aposentadoria devidos ao segurado a que se refere o caput e as pensões por morte devidas aos seus dependentes serão apurados de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidos os requisitos nela estabelecidos para a concessão desses benefícios. § 3º Até que entre em vigor lei federal de que trata o § 19 do art. 40 da Constituição Federal, o servidor de que trata o caput que tenha cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária com base no disposto na alínea a” do inciso III do § 1º do art. 40 da Constituição Federal, na redação vigente até a data de entrada em vigor desta Emenda Constitucional, no art. 2º, no § 1º do art. 3º ou no art. 6º da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, ou no art. 3º da Emenda Constitucional nº 47, de 5 de julho de 2005, que optar por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, até completar a idade para aposentadoria compulsória. (grifou-se) 9. Da leitura da legislação supra, verifica-se que a EC nº 103/2019 garante ao servidor o direito de aposentar-se em regras existentes antes da publicação da mencionada EC nº 103/2019 quando essas exigências forem cumpridas até a entrada em vigor da referida Emenda. Do mesmo modo, estará afiançado direito ao cálculo e reajuste dos proventos de aposentadoria de acordo com a legislação em vigor à época em que forem atendidas as exigências estabelecidas para a concessão do respectivo benefício. 10. Impende observar ainda que a EC nº 103/2019 revogou expressamente os seguintes dispositivos: os arts. 9º, 13 e 15 da EC nº 20/98; os arts. 2º, 6º e 6ºA da EC nº 41/2003; e o art. 3º da EC nº 47/2005. Assim, em razão da revogação, a partir da publicação da EC nº 103/2019, esses dispositivos não podem mais servir de fundamento para a concessão de aposentadorias nos casos em que os interessados implementem os requisitos nelas previstos após aquela data. No entanto, nas situações em que referidos requisitos tenham sido implementados em data anterior à vigência da EC nº 103/2019, as regras podem servir de Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 8|10 fundamento para a concessão de aposentadoria, ainda que a concessão ocorra em data posterior à sua vigência. 11. Nesse ponto, convém observar que a Decisão TCU-Plenário nº 875/2001, referente ao TC 010.664/2000-4, que serviu de fundamento para o Departamento de Legislação do MPT se manifestar pela impossibilidade da referida atualização, tratou de análise referente ao § 2º do art. 3º da EC nº 20/1998, que continha a seguinte redação: Art. 3º É assegurada a concessão de aposentadoria e pensão, a qualquer tempo, aos servidores públicos e aos segurados do regime geral de previdência social, bem como aos seus dependentes, que, até a data da publicação desta Emenda, tenham cumprido os requisitos para a obtenção destes benefícios, com base nos critérios da legislação então vigente. (...) § 2º - Os proventos da aposentadoria a ser concedida aos servidores públicos referidos no caput”, em termos integrais ou proporcionais ao tempo de serviço já exercido até a data de publicação desta Emenda, bem como as pensões de seus dependentes, serão calculados de acordo com a legislação em vigor à época em que foram atendidas as prescrições nela estabelecidas para a concessão destes benefícios ou nas condições da legislação vigente. 12. Comparando os dispositivos supracitados com aqueles constantes do art. 3º da EC nº 103/2019, verifica-se que o supracitado § 2º do art. 3º da EC nº 20/1998 expressamente estabelece que os proventos de aposentadoria dos servidores públicos que, até a data de publicação da EC nº 20/1998, tenham cumprido os requisitos para a concessão de aposentadoria com fundamento em regras vigentes até aquela data, serão proporcionais ao tempo de serviço já exercido até a data de publicação da mencionada Emenda. Diversamente, o § 1º do art. 3º da EC nº 103/2019 não contém previsão no sentido de restringir o tempo de contribuição a ser considerado para o cálculo dos proventos de aposentadoria. 13. Já o Acórdão TCU nº 6077/2010 – 2ª Câmara, também mencionado, analisou a aposentadoria de servidora que apenas implementou os requisitos para a concessão de aposentadoria em momento posterior à publicação da EC nº 20/1998. Nesse sentido, não Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 9|10 poderia aposentar-se com regras vigentes antes da referida Emenda e por ela revogadas, devendo aposentar-se pela regra de transição constante no artigo 8º da mesma Emenda, vigente até a publicação da EC nº 41/2003. 14. Voltando ao caso sob análise desta Auditoria Interna do MPU, constata-se das informações contidas nos autos, que, em 15 de maio de 2019, antes, portanto, da publicação da EC nº 103/2019, o membro cumpriu todos os requisitos previstos no art. 2º da EC nº 41/2003 e teria, dessa forma, direito garantido à aposentadoria voluntária com base na citada regra. Observa-se que, naquela data, os proventos de aposentadoria teriam a redução de 35%, considerando a idade do interessado, questionando-se a possibilidade de, mesmo após a publicação da EC nº 103/2019, o valor da redução dos proventos ser atualizado em razão do aumento da idade do interessado. 15. Nessa hipótese, possuindo, em razão do disposto no art. 3º da EC nº 103/2019, o direito a aposentar-se com base nessas regras, não obstante a concessão vir a ser oficializada em data posterior à publicação da EC nº 103/2019. Além disso, o § 1º do art. 3º da EC nº 103/2019 garante que o cálculo e o reajuste dos proventos devem observar as regras vigentes na legislação em vigor à época do implemento dos requisitos, ou seja, aquelas constantes no § 1º do art. 2º da EC nº 41/2003. 16. Da leitura dos termos do art. 3º da EC nº 103/2019, não se observa a existência de nenhum tipo de restrição quanto ao valor dos proventos ficar fixado àqueles eventualmente calculados até a data de publicação da Emenda. O que se fixa, na verdade, é a forma de cálculo e de reajuste, que deve observar as regras vigentes no momento em que o interessado tenha implementado os requisitos para a concessão, devendo o cálculo em si ser efetuado no momento da concessão da aposentadoria. 17. Dessa forma, não se vislumbra óbice a que o redutor de 5% (cinco por cento), previsto no § 1º do art. 2º da EC nº 41/2003, venha a ser atualizado com a continuidade do interessado em atividade, até o efetivo momento da concessão da aposentadoria. Assinado digitalmente em 24/06/2021 10:27. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 0770301F.1B459C13.D4486D08.772D2417 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 10|10 18. Em face do exposto, somos de parecer que, uma vez cumpridos os requisitos para a concessão de aposentadoria previstos no art. 2º da EC nº 41/2003 antes da publicação da EC nº 103/2019, o servidor tem direito a solicitar a aposentadoria nos termos e condições nela estipulados, inclusive em relação à forma de cálculo do benefício, tendo em vista o direito assegurado pelo art. 3º e § 1º da EC 103/2019. 19. Considerando, ainda, tratar-se de situação nova e, por conseguinte, com parco arcabouço jurisprudencial e doutrinário, que pode impactar na concessão de outras aposentadorias em condições similares à analisada nesta consulta, a situação merece contínuo acompanhamento e monitoramento, para que, em se estabelecendo entendimento seguro em sentido contrário ao que aqui se concluiu, busque-se aderência às novas orientações. É o Parecer. Brasília, 23 de junho de 2021. GLEDSON DA CRUZ MOURÃO Chefe da Divisão de Auditoria e Análise de Atos de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretora de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 317/2021. Encaminhe-se à PGT/MPT, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe em exercício
Por todo o exposto, esta Audin-MPU entende que não há fundamento normativo que estabeleça que eventuais ressalvas determinadas no âmbito de julgamento do processo de contas possam, devido ao seu teor, implicar a necessidade da respectiva regularização prévia para permitir a guarda dos documentos comprobatórios do exercício correspondente. Ademais, argumenta-se que as atividades relativas ao cumprimento de determinação relativas a ressalvas registradas pelo TCU em processo de contas não se relacionam com (quanto menos condicionam) as atividades relativas à guarda dos respectivos documentos comprobatórios, visto que o primeiro aspecto visa fomentar a atuação regular futura, enquanto que o segundo trata-se de providências quanto a feitos já julgados em caráter definitivo. 32. Por fim, reitera-se que a gestão documental praticada pelos ramos do MPU deve atentar, sobretudo, para as diretrizes e instrumentos definidos no âmbito do Plano Nacional de Gestão de Documentos e Memória do Ministério Público. É o Parecer. Brasília, 9 de junho de 2021. CAIO RICELY DE ARAÚJO SANTOS Técnico do MPU/Administração De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Governança Institucional. GERSON ELBERT GUIMARÃES Chefe da Divisão de Auditoria de Planejamento, Orçamento e Gestão de Riscos De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 302/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. HELBERT SOARES BENTO Diretor de Auditoria de Governança Institucional De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 302/2021. Encaminhe-se à Diretoria-Geral do MPT, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
PARECER AUDIN-MPU Nº 302/2021 Referência : PGEA n° 0.02.000.000037/2021-04 Assunto : Guarda e destinação de documentos submetidos a processo de contas do TCU. Interessado : Diretoria-Geral. Ministério Público do Trabalho. O Diretor-Geral Adjunto do Ministério Público do Trabalho (MPT) submete o procedimento em epígrafe para manifestação desta Auditoria Interna com vistas à análise acerca do prazo aplicável para a eliminação de documentos de natureza fiscal do MPT, submetidos ao julgamento pelo Tribunal de Contas da União (TCU) no âmbito de processo de contas que tenham sido julgadas regulares com ressalvas. 2. A questão surge de provocação inicial do Departamento de Documentação e Gestão da Informação (DDGI) daquele ramo, no âmbito do Memorando n° 103/2021-DDGI/DA/DG/PGT, de 2 de março de 2021, por meio do qual solicita deliberação da Diretora de Administração do MPT quanto à problematização afeta ao adequado tratamento de documentação submetida a processo de contas e, se for o caso, com proposta de posterior envio à AUDIN/MPU.” 3. Em sua manifestação, o DDGI informa que, no âmbito do MPT, as diretrizes para a eliminação de documentos estão dispostas no Manual de Gestão de Arquivos, instrumento implementado pela Portaria PGT nº 553/2012 e disponibilizado na intranet do MPT. Referido Manual não consta anexado à presente consulta. Segundo àquela unidade, o referido manual estabelece que: poderão ser legalmente eliminados, sem prejuízo para a Instituição ou para a coletividade, os documentos que já cumpriram os prazos de guarda estabelecidos pela Tabela de Temporalidade e Destinação do MPT e não apresentam valor histórico que justifique a sua guarda definitiva. 4. Também registra que a Tabela de Temporalidade e Destinação Final de Documento de Arquivo da Atividade- Meio daquele ramo, instrumento juntado à presente consulta e implementado por meio da Portaria PGT nº 553/2012, estabelece que documentos financeiros devem ser mantidos por 8 (oito) anos no arquivo intermediário após a aprovação das contas pelo TCU, e que após este prazo, deverão ser eliminados. 5. Além disso, informa que, em atenção ao estabelecido na Lei nº 8.159/1991, na Resolução nº 40/2014 do Conselho Nacional de Arquivos e no Manual de Gestão de Arquivos, a unidade jurisdicionada adota o seguinte procedimento em relação aos prazos de guarda dos documentos relacionados às contas julgadas: a) regulares: conta-se o prazo de 8 anos a partir da aprovação das contas; b) irregulares: os prazos ficam suspensos até que se regularize a situação fiscal do órgão e, só então, conta-se os 8 anos a partir da regularização; c) regulares com ressalva: não há, por parte da equipe técnica do DDGI, consenso em relação a que tipos de ressalvas podem ser significativas a ponto de impedir a contagem do prazo de guarda em fase intermediária até que se regularize a situação. 6. Por fim, a DDGI apresenta os seguintes questionamentos relativos à contagem de prazo para eliminação de documentos submetidos ao TCU no âmbito de processo de contas que tenham sido julgadas regulares com ressalvas: existem ressalvas cuja relevância determinam a regularização da situação antes do início da contagem do prazo de guarda em fase intermediária? Em caso positivo, quais seriam essas ressalvas?”. 7. Em seguida, a Diretoria de Administração do MPT submeteu a questão à sua Assessoria Jurídica (ASJUR/DA/PGT), que elaborou o Parecer nº 885.2021-ASJUR/DA/PGT. Na referida manifestação, consta que o TCU, por meio do art. 14 da Instrução Normativa nº 63/2010, estabeleceu prazos diferenciados para guarda dos documentos de acordo com a situação da unidade ou do órgão, diferenciados pela necessidade em apresentar apenas relatórios de gestão ou de submeter-se a todo processo de julgamento de contas, quais sejam: na hipótese de dispensa do processo de contas, o prazo de guarda dos documentos comprobatórios de cada exercício, incluídos os de natureza sigilosa, é de 10 (dez) anos, contados da apresentação do relatório de gestão; e na obrigatoriedade da constituição de processo das contas, o prazo de guarda é de 5 (cinco) anos, contados da data de julgamento das contas dos responsáveis pelo TCU. 8. A ASJUR avalia que a existência de ressalvas no julgamento de contas, por mais que sejam aprovadas, suscita dúvida sobre a contagem do prazo para eliminação desses documentos, até que sejam regularizadas, e diante da ausência de legislação ou orientação sobre os casos em que essas ressalvas seriam relevantes, entende que pode- se utilizar como critério de análise a repercussão futura que ainda possam gerar, levando em consideração que a guarda de documentos tem por objetivo comprovar a boa e regular aplicação dos recursos públicos, caso surjam dúvidas posteriores”. Nesse contexto, opina: ser necessária a avaliação, discricionária e caso a caso, do administrador, pautada principalmente na preservação do interesse público, na probabilidade da produção de efeitos destes apontamentos, e assim, como toda decisão administrativa, vir acompanhada da devida motivação. 9. Por fim, considerando a falta de normativo interno que fixe o entendimento da questão e visando segurança na aplicação de medidas definitivas, a ASJUR/DA/PGT reitera a proposta de consulta à AUDIN/MPU, tendo esta sido ratificada pela Diretora de Administração e pelo Diretor-Geral Adjunto do MPT. 10. Preliminarmente, cabe registrar que a competência desta Divisão de Auditoria de Planejamento, Orçamento e Gestão de Riscos (DIPLAN) alcança os aspectos ora sob análise, pois, conforme dispõe o Regimento Interno da AUDIN/MPU, aprovado pela Portaria PGR/MPU nº 140, de 9 de outubro de 2020, compete à DIPLAN, entre outros aspectos: Art. 14. Compete à Divisão de Auditoria de Planejamento, Orçamento, Gestão de Riscos: (...) III - avaliar a adequação e a qualidade da gestão orçamentária, bem como cumprimento das metas previstas no PPA, na LDO, na LOA e nos programas de trabalho constantes no Orçamento Geral da União; IV - avaliar a consistência dos atos e fatos de gestão orçamentária; V - executar trabalhos de orientação e consultoria na sua área de atuação; (...) IX - apoiar a Diretoria de Auditoria de Governança Institucional na elaboração das informações relacionadas à prestação de contas anual do MPU relativamente a sua área de atuação; (grifou-se) 11. Em exame, cumpre observar que, com vistas à consolidação de resposta conclusiva para a presente consulta, o presente parecer deverá buscar responder 1) qual é a natureza das ressalvas apresentadas pelo TCU no âmbito dos processos de contas julgados regulares com ressalva; 2) quais são as diretrizes do TCU e do CNMP com relação à guarda de documentos comprobatórios relativos a processos de contas julgados regulares com ressalva; e 3) se há ressalvas que, devido a sua relevância, impeçam a regular guarda documental até que haja a respectiva regularização. 12. Primeiramente é necessário destacar que a competência para o julgamento dos processos de prestação de contas, em âmbito federal, é do TCU, nos termos do art. 1°, I, da Lei n° 8.443/1992 - Lei Orgânica do TCU. Também dispõe o art. 16 da referida Lei que: Art. 16. As contas serão julgadas: I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável; II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário; III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ao antieconômico; d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos. (...) 13. Por sua vez, os arts. 205 e 208 do Regimento Interno do TCU, aprovado pela Resolução TCU nº 155/2002, estabelecem que: Art. 205. Ao julgar as contas, o Tribunal decidirá se são regulares, regulares com ressalva ou irregulares. (...) Art. 208. As contas serão julgadas regulares com ressalva quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao erário. § 1º O acórdão de julgamento deverá indicar, resumidamente, os motivos que ensejam a ressalva das contas. § 2º Na hipótese prevista no caput, o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, se cabível, a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes. (grifou-se) 14. Da leitura dos dispositivos acima, extrai-se que serão julgadas regulares com ressalvas as contas que evidenciam impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário (art. 16 da Lei n° 8.443/1992). 15. Outrossim, aquele Regimento esclarece em seu art. 209, §2°, que as contas poderão ser julgadas regulares com ressalva mesmo quando presentes vícios normativos, desde que comprovada a boa aplicação dos recursos: Art. 209. O Tribunal julgará as contas irregulares quando evidenciada qualquer das seguintes ocorrências: (...) § 2º Contas apresentadas em desacordo com as normas legais e regulamentares aplicáveis à matéria poderão ser julgadas regulares com ressalva, desde que se comprove, por outros meios, a boa e regular aplicação dos recursos. (grifou-se) 16. Verifica-se, portanto, que a natureza das ressalvas do TCU, relativas a contas julgadas regulares, é destinada a apontar a necessidade de saneamento de inconsistências formais verificadas nas contas. Trata-se de decisão definitiva para o respectivo processo de contas, conforme estabelece o art. 10, § 2º, da Lei n° 8.443/1992 (Lei orgânica do TCU) e o art. 201, § 2º, do Regimento Interno do TCU, in verbis: LEI N° 8.443/1992 Art. 10. A decisão em processo de tomada ou prestação de contas pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. (...) § 2° Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. (grifou-se) REGIMENTO INTERNO DO TCU Art. 201. A decisão em processo de prestação ou de tomada de contas, mesmo especial, pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. (...) § 2º Definitiva é a decisão pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares com ressalva ou irregulares. (grifou-se) 17. Por outro lado, isso não significa que o órgão jurisdicionado possa dispor da regularização referente às ressalvas apresentadas, pois, nos termos do art. 16, § 1º, da Lei n° 8.443/1992, a reincidência no descumprimento das determinações emanadas do órgão de controle externo poderá ensejar no julgamento irregular das contas. Contudo, tal julgamento recairá apenas sobre as contas que eventualmente demonstrarem a reincidência do descumprimento, não implicando em revisão do julgamento das contas em que tenham sido inicialmente apresentadas as ressalvas e, portanto, julgadas, em definito, como regulares com ressalvas. Vejamos: Art. 16. As contas serão julgadas: I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável; II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário; III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências: (...) § 1° O Tribunal poderá julgar irregulares as contas no caso de reincidência no descumprimento de determinação de que o responsável tenha tido ciência, feita em processo de tomada ou prestarão de contas. (grifou-se) 18. Com efeito, nos termos do art. 18 c/c art. 23, II, da Lei n° 8.443/1992, a decisão definitiva do Tribunal é formalizada por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União consistirá, no caso de contas regulares com ressalva, certificado de quitação com determinação de adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes. Vejamos: Art. 18. Quando julgar as contas regulares com ressalva, o Tribunal dará quitação ao responsável e lhe determinará, ou a quem lhe haja sucedido, a adoção de medidas necessárias à correção das impropriedades ou faltas identificadas, de modo a prevenir a ocorrência de outras semelhantes. (...) Art. 23. A decisão definitiva será formalizada nos termos estabelecidos no Regimento Interno, por acórdão, cuja publicação no Diário Oficial da União constituirá: (...) II - no caso de contas regulares com ressalva, certificado de quitação com determinação, nos termos do art. 18 desta Lei; 19. Especificamente no que se refere à guarda documental, a Instrução Normativa TCU n° 63, de 1° de setembro de 2010, é o normativo que rege a questão para os documentos comprobatórios referentes aos exercícios de 2010 a 2019. A partir de 2020, a questão passou a ser regida pela Instrução Normativa TCU nº 84, de 22 de abril de 2020 (que tratou de normas para a tomada e prestação de contas dos administradores e responsáveis da administração pública federal, para fins de julgamento pelo TCU, revogando, dessa maneira, a Instrução Normativa TCU n° 63/2010). Ressalta-se, contudo, que apenas o primeiro normativo é aplicável individualmente aos ramos do MPU, haja vista que, a partir do exercício de 2020, o TCU considera que o órgão que deve figurar como Unidade Prestadora de Contas (UPC) é o próprio MPU e não mais os ramos individualmente, entendimento já cristalizado na Decisão Normativa TCU nº 187, de 9 de setembro de 2020. 20. O art. 14 da Instrução Normativa TCU n° 63/2010 estabelece o seguinte: Art. 14. As unidades jurisdicionadas e os órgãos de controle interno devem manter a guarda dos documentos comprobatórios de cada exercício, incluídos os de natureza sigilosa, de acordo com os seguintes prazos: I. dez anos, contados a partir da apresentação do relatório de gestão ao Tribunal, para as unidades jurisdicionadas não relacionadas para constituição de processo de contas no exercício; II. cinco anos, contados a partir da data do julgamento das contas dos responsáveis pelo Tribunal, para as unidades jurisdicionadas relacionadas para constituição de processo de contas no exercício. Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput deste artigo poderá sujeitar o responsável à sanção prevista no inciso II do art. 58 da Lei nº 8.443, de 1992, sem prejuízo da instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano ao Erário, se for o caso. (grifou-se) 21. No mesmo sentido, a Instrução Normativa TCU nº 84/2020 reforçou o prazo mínimo de cinco anos a contar do encerramento do exercício financeiro para a guarda dos documentos comprobatórios de cada exercício, incluídos os de natureza sigilosa, in litteris: Art. 34. As UPC e as instituições certificadoras devem manter a guarda dos documentos comprobatórios de cada exercício, incluídos os de natureza sigilosa, pelo prazo mínimo de cinco anos a contar do encerramento do exercício financeiro. Parágrafo único. O descumprimento do disposto no caput deste artigo poderá sujeitar o responsável à sanção prevista no inciso II do art. 58 da Lei Orgânica do Tribunal, sem prejuízo da instauração de tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano ao Erário, se for o caso. (grifou-se) 22. Portanto, verifica-se que a regra geral oriunda do TCU para a guarda dos documentos comprobatórios, em primeiro lugar, fixa tratamento distinto de prazo exclusivamente com relação à ocorrência ou não de realização de processo de contas e, em segundo lugar, não estabelece qualquer distinção com relação aos resultados de julgamento possíveis. Por isso, na ocasião de instauração de processo de contas ordinárias, o órgão deverá providenciar a guarda da documentação correspondente por cinco anos, contados a partir da data do julgamento das contas dos responsáveis pelo Tribunal, independentemente se as contas forem julgadas, regulares, regulares com ressalva ou irregulares. 23. Trata-se de entendimento de longa data daquele Tribunal, conforme verifica-se no recente Acórdão TCU nº 6322/2021 – 2ª Câmara, que retoma enunciado proferido pela Corte anterior à edição da IN TCU nº 63/2010, mas que já preconiza o princípio em tela: 148. Nesse sentido, o seguinte enunciado da jurisprudência selecionada desta Corte de Contas: Acórdão 78/2008-TCU-Plenário, Relator Ministro Benjamin Zymler Enunciado O prazo para guarda e conservação de documentos que tiverem sido analisados pelo TCU para fins de julgamento de contas anuais é de cinco anos, contados da data da decisão definitiva sobre essas contas. Quando se referirem a receitas percebidas ou despesas efetuadas por quem não presta contas ordinárias ao Tribunal, os documentos deverão ser guardados por dez anos, contados da data de recebimento ou de aplicação dos recursos, respectivamente. (grifos acrescidos) 24. Todavia, cabe à Unidade Prestadora de Contas, à época, providenciar o cumprimento de todas as determinações relacionadas às eventuais ressalvas apresentadas com a maior brevidade possível, a fim de extinguir a possibilidade de prejuízo em processo de contas futuro por aplicação quanto ao disposto no art. 16, § 1º, da Lei n° 8.443/1992, referenciado no item 17 deste Parecer. Ou seja, não se vislumbra motivação para que as atividades relativas ao cumprimento de determinações relativas a ressalvas tenham qualquer impacto na gestão e guarda dos documentos comprobatórios da respectiva prestação de contas. 25. Vale trazer a lume o art. 5º da Instrução Normativa nº 1, de 20 de dezembro de 2017 desta Auditoria Interna, aprovada pela Portaria Audin-MPU nº 14/2017, que dispõe sobre a conformidade dos registros de gestão e a disponibilização e acesso aos documentos produzidos pelas unidades gestoras à Audin-MPU, de interesse para deslinde da questão. O plexo normativo supracitado ratifica o prazo de 5 anos para guarda e conservação de documentos referentes aos atos de execução orçamentária, financeira, patrimonial, contábil, a partir do julgamento das contas dos responsáveis pelo TCU, in verbis: INSTRUÇÃO NORMATIVA AUDIN-MPU Nº 1, DE 20 DE DEZEMBRO DE 2017 Art. 5º As unidades gestoras do Ministério Público da União deverão disponibilizar, preferencialmente, em meio eletrônico, os documentos relativos aos atos de execução orçamentária, financeira, patrimonial, contábil e de pessoal à Auditoria Interna e ao Controle Externo, conforme prazos estabelecidos. § 1º As unidades jurisdicionadas deverão manter, preferencialmente, em meio eletrônico, os documentos comprobatórios de cada exercício, incluídos os de natureza sigilosa de acordo com os seguintes prazos, sem prejuízo da observância de legislações específicas: I. dez anos, contados a partir da apresentação do relatório de gestão à Auditoria Interna do MPU e ao Tribunal de Contas da União, para as unidades jurisdicionadas não relacionadas para constituição de processo de contas no exercício; II. cinco anos, contados a partir da data do julgamento das contas dos responsáveis pelo Tribunal de Contas da União, para as unidades jurisdicionadas relacionadas para constituição de processo de contas no exercício. (grifou- se) 26. Nessa linha, o seguinte excerto, extraído do Parecer proferido por esta Auditoria Interna, consignou que, com fundamento na IN/TCU nº 63/2010, caso a unidade não seja relacionada para constituição de processo de contas, o prazo de guarda dos documentos é de 10 (dez) anos contados da apresentação do relatório de gestão, sendo relacionada, o prazo é de 5 (cinco) anos a partir da data de julgamento das contas dos responsáveis pelo TCU. PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 688/2019 4. Em exame, cabe lembrar que o Tribunal de Contas da União, por meio do art. 14 da Instrução Normativa TCU nº 63, de 1º de setembro de 2010, abaixo transcrito, estabeleceu prazos diferenciados para guarda dos documentos, de acordo com a situação da unidade ou órgão. Dessa maneira, na hipótese de a unidade não ser relacionada para constituição de processo de contas, o prazo de guarda dos documentos é de 10 (dez) anos, contados da apresentação do relatório de gestão; sendo relacionada, o prazo é de 5 (cinco) anos a partir da data de julgamento das contas dos responsáveis pelo TCU, conforme se observa na transcrição abaixo: (...) 6. Nesse aspecto, note-se que o relatório de gestão referente a determinado exercício é apresentado no exercício subsequente. Sendo assim, a contagem do prazo de 10 (dez) anos para guarda dos documentos das unidades abrangidas pelo inciso I do art. 14 da IN/TCU nº 63/2010 tem como marco inicial o exercício seguinte. De outro modo, conta-se 5 (cinco) anos, a partir da data do julgamento das contas dos responsáveis pela Corte de Contas da União. (grifou-se) 27. Por derradeiro, cabe pontuar que o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) dispõe de regramento relativo ao tema aplicável no âmbito do Ministério Público Brasileiro cujo teor corrobora o entendimento acima externado. Por meio da Resolução CNMP nº 158, de 31 de janeiro de 2017, aquele Conselho institui o Plano Nacional de Gestão de Documentos e Memória do Ministério Público (PLANAME) e seus instrumentos, os quais determinam critérios específicos de gestão documental e de preservação da memória que devem ser obedecidos por todos os órgãos a ele jurisdicionados. Essa Resolução instituiu Comitê Gestor específico para possibilitar a implementação do referido Plano e seus instrumentos: Art. 3º O Comitê Gestor do Plano Nacional de Gestão de Documentos e Memória do Ministério Público – COPLANAME, órgão colegiado, vinculado à Presidência do Conselho Nacional do Ministério Público, tem por finalidade definir a Política de Gestão Documental e de Memória do Ministério Público, bem como exercer orientação normativa, visando à gestão documental e à implementação de memoriais nas unidades do Ministério Público. 28. Quanto aos instrumentos arquivísticos do PLANAME, assim dispõe o art. 10 da Resolução nº 158/2017: Art. 10. Os instrumentos arquivísticos de gestão documental serão propostos pelo COPLANAME à Presidência para serem submetidos à aprovação pelo Plenário do CNMP. § 1º No que tange à classificação e à avaliação de documentos, as diretrizes arquivísticas básicas incluem o Plano de Classificação de Documentos e a Tabela de Temporalidade e Destinação de Documentos. § 2° Na elaboração do Plano de Classificação e Tabela de Temporalidade de Documentos do Ministério Público será utilizada a padronização terminológica já adotada pelas Tabelas Unificadas do Ministério Público. § 3º As unidades dos Ministérios Públicos poderão estabelecer prazos de guarda superiores à temporalidade definida nos instrumentos arquivísticos de gestão documental, bem como alterar a destinação, no caso de eliminação, de forma a adequá-los às peculiaridades locais e regionais. § 4º As orientações de implantação das diretrizes e instrumentos de gestão documental serão sistematizadas no Manual de Gestão Documental do Ministério Público. 29. Os instrumentos aprovados pelo Plenário do CNMP constam publicados no site do CNMP no endereço https://www.cnmp.mp.br/portal/institucional/coplaname/gestao-documental/instrumentos-tecnicos, dentre eles a denominada Tabela de Temporalidade Área-Meio. Nele, consta à linha 307 as diretrizes aplicáveis para a guarda de documentos referentes à prestação e à tomada de contas do exercício financeiro, bem como o relatório de gestão apresentado ao respectivo Tribunal e questões relacionadas à aplicação de recursos financeiros pontuais”, quais sejam: Prazo de guarda Marco inicial do prazo de guarda Destinação Justificativa 2 anos Arquivamento Guarda Permanente Fonte de pesquisa e informação 30. Verifica-se, portanto, que, para além da existência de regramento geral do TCU relativo à guarda de documentação comprobatória dos exercícios pelas UPCs, o CNMP estabelece que, após 2 anos de guarda, contados do arquivamento da documentação, referida documentação deverá ter como destinação final a guarda permanente, sob a justificativa de que tal documentação possa servir com fonte de pesquisa e informação. Ressalta-se que nos marcos normativo e técnico do CNMP supramencionados não há qualquer diretriz que estabeleça a necessidade de cumprimento de providências relativas a eventuais ressalvas previamente à guarda documental. Registre-se também, que não há qualquer distinção relativa à guarda documental conforme tipo de prestação de contas (relatório de gestão, processo de contas ordinário ou processo de contas extraordinário) ou conforme teor do julgamento (regulares, regulares com ressalva ou irregulares), assim simplificando e harmonizando a regra aplicável a todas as situações sob um mesmo critério, que, em última análise, visa assegurar que haja a guarda permanente da documentação em questão e, assim, resguardar a memória institucional. 31. Por todo o exposto, esta Audin-MPU entende que não há fundamento normativo que estabeleça que eventuais ressalvas determinadas no âmbito de julgamento do processo de contas possam, devido ao seu teor, implicar a necessidade da respectiva regularização prévia para permitir a guarda dos documentos comprobatórios do exercício correspondente. Ademais, argumenta-se que as atividades relativas ao cumprimento de determinação relativas a ressalvas registradas pelo TCU em processo de contas não se relacionam com (quanto menos condicionam) as atividades relativas à guarda dos respectivos documentos comprobatórios, visto que o primeiro aspecto visa fomentar a atuação regular futura, enquanto que o segundo trata-se de providências quanto a feitos já julgados em caráter definitivo. 32. Por fim, reitera-se que a gestão documental praticada pelos ramos do MPU deve atentar, sobretudo, para as diretrizes e instrumentos definidos no âmbito do Plano Nacional de Gestão de Documentos e Memória do Ministério Público. É o Parecer. Brasília, 9 de junho de 2021. CAIO RICELY DE ARAÚJO SANTOS Técnico do MPU/Administração De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Governança Institucional. GERSON ELBERT GUIMARÃES Chefe da Divisão de Auditoria de Planejamento, Orçamento e Gestão de Riscos De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 302/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. HELBERT SOARES BENTO Diretor de Auditoria de Governança Institucional De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 302/2021. Encaminhe-se à Diretoria-Geral do MPT, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Feitas essas considerações, a conclusão que nos parece óbvia é que, na condição de órgão vinculado ao controle do Tribunal de Contas da União, os tributos relativos ao IRPJ e CSLL não deverão ser considerados no orçamento de referência. No entanto, não há impedimento que os licitantes incluam em sua proposta as referidas rubricas na composição de seu BDI de forma embutida e não destacada no lucro da empresa, uma vez que a licitante deverá elaborar a sua planilha de custos e formação de preços com base no regime de tributação ao qual se submete durante a execução do contrato. 19. Nesse mister, infere-se que não cabe à Administração a tarefa de fiscalização da lucratividade empresarial. Ademais, o Tribunal de Contas da União tem deixado de apurar sobrepreço nas parcelas exclusivas do BDI, considerando para o cálculo da economicidade o preço final da proposta do licitante, a exemplo do trecho ora colacionado do Acórdão nº 2738/2015 – Plenário: Voto: 24. Nesse particular, devo pontuar que a presente via recursal, caso fosse conhecida, é de cognição restrita, não cabendo rediscussão de mérito em relação aos pontos já objeto de julgamento pelo acórdão em exame. Ainda assim, pondero refletir sobre a alegação, uma vez que este Tribunal há tempos se debruça sobre o tema dos critérios e valores acerca da taxa conhecida como BDI. 25. Cabe esclarecer que o entendimento preponderante é de cada particular poder apresentar a taxa que melhor lhe convier, desde que o preço proposto para cada item da planilha e, por consequência o preço global, não estejam em limites superiores aos preços de referência, valores estes obtidos dos sistemas utilizados pela Administração e das pesquisas de mercado, em casos de lacunas nos mencionados referenciais. (grifo acrescido) 20. Em face do exposto, em resposta pontual às indagações do i. Consulente, somos de parecer que: a) até que o TCU reveja o seu posicionamento majoritário, concedendo tratamento diferenciado na exclusão do IRPJ e CSLL no caso das empresas optantes pelo lucro real e a sua respectiva inclusão explícita para as empresas optantes pelo lucro presumido, o teor do enunciado da Súmula TCU nº 254/2010 continuará a ser aplicado de igual forma às licitantes do regime tributário do lucro real e também às optantes pelo lucro presumido; b) em resposta ao subitem 9.2, convém lembrar que as minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração, consoante disciplina o inc. VI e parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993 . c) em relação à indagação correspondente ao subitem 9.3, deverá ficar assente no edital que a administração verificará a exequibilidade da proposta à luz dos regimes fiscais advindos da contratação, em especial, no caso de empresas tributadas pelo lucro presumido, se o valor da proposta guarda compatibilidade com o pagamento de todos os tributos; d) acerca da derradeira indagação (subitem 9.4), cumpre relembrar que o Referencial Técnico de Custos desta Audin-MPU é um instrumento que serve tão somente como ferramenta de consulta e base de conhecimento para auxiliar os gestores do MPU nas contratações e na compreensão da origem e fundamento de cada item de custo. Nesse sentido, os percentuais de lucro ali adotados são relativos a uma média dos percentuais de lucros incluídos nas propostas de empresas contratadas nas unidades gestoras do MPU em todo país, portanto, passíveis de adaptações à realidade da contratação a ser realizada por cada Unidade Gestora, devidamente justificada. É o Parecer. Brasília, 28 de maio de 2021. SELMA AVON CAROLINO VANDERLEI Analista do MPU/Gestão Pública De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Chefe da Divisão de Consultoria e Orientação De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 278/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 278/2021. Encaminhe-se à PR-MA, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
PARECER AUDIN-MPU Nº 278/2021 Referência : Despacho nº 897/2021. PGEA nº 0.02.000.000033/2021-18. Assunto : Administrativo. Contratação de serviços com mão de obra residente. Incidência de IRPJ e CSLL na Planilha de Custos e Formação de Preços. Empresas optantes pela tributação pelo lucro presumido. Súmula TCU nº 254/2010. Interessado : Secretaria Estadual. Procuradoria da República no Maranhão. O Senhor Secretário Estadual da Procuradoria da República no Maranhão, mediante o Despacho em epígrafe, solicita manifestação desta Auditoria Interna do Ministério Público da União acerca do disposto no Memorando nº 04/2021-SLDE/PRMA, cujo teor corresponde à aplicabilidade do enunciado da Súmula nº 254/2010-TCU a empresas que optem pela tributação pelo lucro presumido. 2. No memorando mencionado, ficou assente o seguinte: 1. Temos adotado em nossos editais para contratação de serviços continuados com mão de obra residente, aproveitando sugestão de modelo1 disponibilizado pela Advocacia-Geral da União - AGU, na cláusula que trata da Aceitabilidade da Proposta Vencedora, dentre outras, a seguinte previsão: X.X É vedado à proponente incluir na Planilha de Custos e Formação de Preços:” X.X.X rubrica para pagamento do Imposto de Renda Pessoa Jurídica - IRPJ e da Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido - CSLL (Súmula TCU nº 254/2010);” (...) 3. Desse enunciado e após algumas leituras da jurisprudência do TCU sobre o assunto, entendemos indubitável que referida súmula aplica-se aos casos de empresas optantes do regime de apuração com base no lucro real, ou seja, aquelas que dependem do resultado positivo para apuração final desses tributos, conforme se extrai, por exemplo, dos seguintes trechos dos relatórios desses acórdãos: (...) 4. Dessa forma, parece-nos inadmissível a previsão dos custos desses tributos nas propostas/planilhas apresentadas por empresas optantes do lucro real, visto a impossibilidade de se estabelecer previamente as taxas referentes a esses tributos, porquanto sua base de cálculo ser o lucro futura e efetivamente apurado. Por consequência, entendemos que não caberia ponderações quanto ao impacto desses custos na análise de exequibilidade de propostas/planilhas apresentadas por essas empresas, em que pese sujeitas à retenção na fonte, dentre outros, do IRPJ e da CSLL, visto a possibilidade de compensações dos prejuízos fiscais desse regime tributário. 5. Por outro lado, entendemos não ser contundente a jurisprudência do TCU quanto à aplicabilidade da súmula 254 às empresas optantes do lucro presumido, que, conforme o próprio nome, têm de imediato lucro presumidamente obtido, cuja base de cálculo é o faturamento do contrato, sendo portanto possível de tais custos serem conhecidos previamente. Corroboram para este entendimento, por exemplo, as seguintes passagens do relatório do Acórdão nº 1214/2013- TCU-Plenário: (...) 6. A AUDIN-MPU, em seu Referencial Técnico de Custos da AUDIN-MPU (3ª Edição), quando trata do Módulo 6 (Custos Indiretos, Tributos e Lucro) de seu modelo de planilha, especificamente da Alínea 6.C Tributos, página 75, dispõe sobre esse assunto da seguinte forma: É vedada a inclusão na planilha orçamentária, de tributos diretos (tais como Imposto de Renda e Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido), porquanto estreitamente vinculados ao resultado final líquido da empresa, não guardando relação específica com a contratação. Por essa razão não se admite a cotação de tributos como o IRPJ e a CSLL, seja em itens distintos, seja como custos integrantes dos custos indiretos/BDI, conforme a Súmula TCU nº 254/2010.” (grifamos) 7. Ainda no mesmo referencial, a AUDIN adota as taxas de lucro de 5,45% para serviços de vigilância e 5,57% para serviços de limpeza e conservação, página 74, nos termos abaixo: Conforme estudos realizados pela Auditoria Interna do MPU, considerando-se a média dos percentuais de lucros incluídos nas propostas de empresas contratadas para a prestação de serviços de vigilância e de limpeza e conservação nas unidades gestoras do MPU em todo país, foram estabelecidos os percentuais de 5,45% e 5,57%, respectivamente. Percentuais: 5,45%, para serviços de vigilância; 5,57%, para serviços de limpeza e conservação.” (grifamos) 8. Sugere-nos, dessas informações do referencial da AUDIN, que o entendimento daquela auditoria interna é a aplicabilidade abrangente da referida súmula, já que esses percentuais seriam insuficientes para absorver os custos referentes a esses tributos que estão sujeitas as empresas optantes do lucro presumido, os quais totalizam no mínimo 7,68% (4,8% para o IRPJ e 2,88% para a CSLL), podendo chegar a 10,88%, se considerada a alíquota adicional do IRPJ. 3. Após a exposição acima, indagou o i. Consulente: 9.1. A Súmula nº 254/2010-TCU, assim como é aplicável ao regime tributário do lucro real, também é aplicável ao lucro presumido? 9.2. Caso a resposta seja positiva, a fim de prevenirmos quanto a pedidos de esclarecimentos e questionamentos em sede de recursos, poderíamos acrescentar parágrafo complementar à cláusula citada no item 1 acima, nos seguintes termos? X.X.X.X Em função do previsto na Súmula TCU nº 254/2010, não foram considerados, na planilha de custo elaborada para colaborar na precificação desta licitação e ora disponibilizada como modelo neste Edital, os custos tributários referentes ao IRPJ e à CSLL. Da mesma forma, não será exigido/verificado para efeito de análise da exequibilidade das propostas se a licitante, independentemente do regime tributário adotado, considerou ou não em sua taxa de lucro os custos referentes a esses tributos.” 9.3. Caso a resposta seja negativa, com o mesmo propósito do item anterior, entendemos que nossos editais devam ser ajustados de tal forma que fique claro aos licitantes optantes do lucro presumido a obrigatoriedade de considerar o impacto de tais tributos em sua planilha, seja de forma explicita ou implicitamente absorvidos no percentual da taxa de lucro, sob pena de caracterizar indício de inexequibilidade da proposta. 9.4. Sendo este o procedimento a ser seguindo, como faríamos na orçamentação? Vistos que os percentuais de lucro adotados pela AUDIN (5,45% e 5,57%) são insuficientes para a cobertura destes tributos, ainda que no cenário mínimo de incidência (7,68%). 4. Em exame, preliminarmente, cumpre evidenciar o disposto no Ofício Circular nº 2/2020/AUDIN-MPU, que trata dos critérios para formulação de consultas, considerando as atribuições regimentais da Auditoria Interna, a Recomendação do CNMP nº 74/2020 e a jurisprudência consolidada do Tribunal de Contas da União sobre a matéria. Ficou, assim, estabelecido no seu parágrafo 7º: 7. Solicito a Vossa Excelência/Vossa Senhoria divulgar, no âmbito dessa Unidade, que: a) a atividade orientadora da Auditoria Interna encontra limites na prática de atos e emissão de opinião que possam caracterizar cogestão ou que comprometam a necessária segregação de funções entre atos de gestão e de auditoria; b) nos casos em que seja necessário o desempenho de atividade orientadora, de consultoria, mediante consulta à Audin-MPU sobre determinada matéria, estas poderão ser formuladas por membros do Ministério Público da União, secretários e diretores gerais, secretários nacionais, regionais e estaduais ou por chefias de nível hierárquico equivalente ou superior no âmbito do MPU; c) as consultas devem ser formuladas em tese, de forma clara e objetiva, não se tratando de fato ou caso concreto, com a indicação precisa do seu objeto, após esgotados os estudos e discussões internas sobre a matéria, e instruídas de parecer com posicionamento do órgão de assessoria técnica e/ou jurídica da autoridade consulente; d) excepcionalmente, poderá a Audin-MPU ser instada a se manifestar sobre casos concretos, desde que justificado e após manifestação das áreas competentes, inclusive acompanhamento de parecer jurídico conclusivo sobre a matéria. (grifos acrescidos) 5. Note-se que o Ofício Circular nº 2/2020/AUDIN-MPU preconiza de forma clara os limites da atividade orientadora desta Audin-MPU, mormente em razão da vedação à prática de atos que possam caracterizar cogestão ou que comprometam a necessária segregação de funções entre atos de gestão e auditoria. Assim, para que seja possível aproximação da demanda às normas que regem a atuação de auditoria, é recomendável que a matéria seja apartada do caso concreto, sob a forma de questão em abstrato”. 6. Deverá, ainda, ser submetida de forma concomitante às áreas de execução e/ou de assessoramento da Unidade Gestora, com manifestação conclusiva, e, mesmo na condição de excepcionalidade estabelecida na alínea d” daquele Ofício Circular evidencia-se a necessidade do acompanhamento do questionamento com o parecer jurídico conclusivo sobre a matéria, a fim de adequar a instrução da consulta aos ditames desse normativo. Isso porque a unidade executora dispõe de assessoramento próprio, a quem compete o enfrentamento primeiro da matéria, até mesmo pela proximidade com a esfera administrativa/executora, o que enriquece a instrução. Assim, nos casos em que subsista dúvida, por mais que indique exceção que justifique o direcionamento do feito a outras esferas, não é dado às assessorias silenciar no exercício de suas atribuições, mormente quando a matéria possui contornos e fundamentos eminentemente jurídicos, como reconhecido no Despacho da Assessoria Jurídica da PR/MA datado de 19 de abril de 2021 (PR-MA-00012058/2021). 7. Após essas breves considerações sobre os critérios para formulação de consultas à Auditoria Interna, que certamente serão observadas por essa Unidade a posteriori, passaremos a analisar o questionamento consubstanciado no PGEA encaminhado, que em síntese apertada requer exame sobre a aplicabilidade da Súmula/TCU nº 254 em editais de licitação para contratação de serviços com mão de obra residente, que poderá envolver licitantes cujo regime de tributação corresponde ao lucro real e outros que optam pelo lucro presumido. 8. Em caráter introdutório, cumpre fazer um breve histórico sobre as deliberações da e. Corte de Contas da União acerca da matéria. Convém, inicialmente, destacar o acórdão que deu origem a conversão do entendimento pacificado no âmbito do TCU na Súmula nº 254/2010 , no sentido de que o IRPJ e a CSLL não se consubstanciam em despesa indireta passível de inclusão na Taxa de Bonificações e Despesas Indiretas - BDI do orçamento-base da licitação, considerando a natureza direta e personalística desses tributos, que oneram pessoalmente o contratado: ACÓRDÃO 625/2010 – PLENÁRIO Sumário ADMINISTRATIVO. PROJETO DE SÚMULA. EXCLUSÃO DO IMPOSTO DE RENDA PESSOA JURÍDICA E DA CONTRIBUIÇÃO SOCIAL SOBRE O LUCRO LÍQUIDO NO PERCENTUAL DE BONIFICAÇÕES E DESPESAS INDIRETAS. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE DA PROPOSIÇÃO. MATÉRIA PACIFICADA NO ÂMBITO DO TCU. INCLUSÃO DO ENTENDIMENTO NA BASE DE SÚMULAS DA JURISPRUDÊNCIA PREDOMINANTE DO TRIBUNAL. Relatório: (...) 7. Diante disso, apenas os tributos indiretos, tais como os destinados ao Programa de Integração Social - PIS, a Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social - Cofins e o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS, devem compor o BDI dos orçamentos, haja vista ser inviável a própria Administração arcar com o pagamento de tributos que, por sua natureza, não se prestam à repercussão econômica, como é o caso do IRPJ e da CSSL. Em outras palavras, a própria contratada é quem está obrigada por lei ao pagamento desses tributos, não podendo transferir esse encargo para a Administração, pois caso contrário, ter-se-ia uma forma disfarçada e não prevista em lei de ‘incentivo fiscal’. (...) 10. Assim, é oportuno e conveniente que o assunto seja sumulado, para permitir uma orientação, tanto para os gestores e ordenadores de despesa, como para o próprio corpo técnico do TCU, quanto à impossibilidade de inclusão do IRPJ e da CSLL dentre os tributos que compõem o percentual de BDI. (...) Voto: Como visto no relatório precedente, o projeto de súmula foi exaustivamente analisado no âmbito das unidades técnicas do Tribunal, bem assim recebeu parecer favorável da Comissão Permanente de Jurisprudência, restando devidamente justificadas a conveniência e oportunidade, bem assim a relevância da matéria com vistas a compor a base de enunciados da Jurisprudência predominante do Tribunal. 2. Assim, quanto ao mérito, manifesto-me em concordância com as instruções e pareceres lavrados nos autos e ressalto que o entendimento a ser sumulado encontra-se pacificado no âmbito da Corte. 3. Ademais, conforme dispõe o art. 85 do Regimento Interno, A Súmula da Jurisprudência constituir-se-á de princípios ou enunciados, resumindo teses, soluções, precedentes e entendimentos, adotados reiteradamente pelo Tribunal, ao deliberar sobre assuntos ou matérias de sua jurisdição e competência”. 4. Impende ainda destacar que, dada a ausência de manifestação dos Senhores Ministros, Auditores e Procurador- Geral, no que respeita à apresentação de emendas ou sugestões, vislumbro não haver óbices quanto à aceitação do teor do anteprojeto aprovado pela Comissão Competente, nos termos a seguir: O IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica – e a CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido – não se consubstanciam em despesa indireta passível de inclusão na taxa de Bonificações e Despesas Indiretas – BDI do orçamento-base da licitação, haja vista a natureza direta e personalística desses tributos, que oneram pessoalmente o contratado.” Ante o exposto, VOTO no sentido de que este Tribunal Pleno aprove o acórdão que submeto à sua elevada consideração. Acórdão: (...) ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fundamento no art. 87 do Regimento Interno do TCU, aprovar o Projeto de Súmula apresentado, na forma do texto constante do Anexo ao Voto que fundamenta este Acórdão; (grifos acrescidos) 9. Importante registrar que no relatório do acórdão sobredito foi considerado como precedentes para uniformização da jurisprudência do Tribunal de Contas da União os seguintes Acórdãos: - Acórdão 2066/2008-TCU-Primeira Câmara - Sessão de 15/07/2008, Ata n° 24/2008, Proc. Processo 000.267/2008- 6, in DOU de 18/07/2008. - Acórdão 2601/2008-TCU-Primeira Câmara - Sessão de 20/08/2008, Ata n° 29/2008, Proc. Processo 023.510/2006- 4, in DOU de 22/08/2008. - Acórdão 1471/2008-TCU-Plenário - Sessão de 30/07/2008, Ata n° 30/2008, Proc. Processo 011.457/2008-9, in DOU de 01/08/2008. - Acórdão 608/2008-TCU-Plenário - Sessão de 09/04/2008, Ata n° 11/2008, Proc. Processo 029.772/2007-3, in DOU de 14/04/2008. - Acórdão 546/2008-TCU-Plenário - Sessão de 02/04/2008, Ata n° 10/2008, Proc. Processo 019.771/2006-4, in DOU de 04/04/2008. . - Acórdão 525/2008-TCU-Segunda Câmara - Sessão de 11/03/2008, Ata n° 6/2008, Proc. Processo 026.557/2007- 2, in DOU de 14/03/2008. - Acórdão 440/2008-TCU-Plenário - Sessão de 19/03/2008, Ata n° 8/2008, Proc. Processo 012.745/2006-2, in DOU de 25/03/2008. - Acórdão 397/2008-TCU-Plenário - Sessão de 12/03/2008, Ata n° 7/2008, Proc. Processo 009.484/2006-2, in DOU de 14/03/2008. - Acórdão 2640/2007-TCU-Plenário - Sessão de 05/12/2007, Ata n° 51/2007, Proc. Processo 015.865/2007-2, in DOU de 1/12/2007. - Acórdão 2288/2007-TCU-Plenário - Sessão de 31/10/2007, Ata n° 46/2007, Proc. Processo 008.581/2007-0, in DOU de 05/11/2007. - Acórdão 950/2007-TCU-Plenário - Sessão de 23/05/2007, Ata n° 21/2007, Proc. Processo 010.641/2006-9, in DOU de 28/05/2007. 10. Desses acórdãos mencionados, destaca-se o emblemático Acórdão nº 950/2007 – Plenário, que proíbe taxativamente a inclusão do IRPJ e da CSLL nos orçamentos bases das licitações e nas propostas de preços, seja na composição do BDI ou como item específico da planilha, cuja vedação foi seguida em outras deliberações do TCU: ACÓRDÃO Nº 950/2007 - PLENÁRIO Voto: (...) 4. A Unidade Técnica chama a atenção, por fim, ao descabimento de apropriar nos orçamentos básicos de licitações os custos a serem incorridos pelas contratadas com os chamados tributos diretos, mais especificamente, o IRPJ e a CSLL. A tendência jurisprudencial desta Corte inclina-se, como demonstrou a 1ª Secex, no sentido de rejeitar o procedimento. O entendimento que vai ganhando forma nesta Corte pode ser sintetizado na determinação constante do subitem 9.5.11 do recente Acórdão 1595/2006-TCU-Plenário, segundo o qual o cômputo do IRPJ e da CSLL como custo não é possível por se constituírem em tributos de natureza direta e personalística”. Tal entendimento, aliás, foi mais recentemente reiterado nos mesmos termos pelo Acórdão 325/2007-TCU-Plenário. (...) 11. Assim, a preocupação manifestada pela zelosa Unidade Técnica é relevante e está a suscitar a pertinente intervenção desta Corte de Contas, até mesmo para uniformizar o tratamento a ser dado à questão, tendo em vista a diferença de procedimentos entre os diversos órgãos e entidades, quando não dentro de uma mesma entidade, como a Petrobras, que não tem posicionamento conclusivo acerca da matéria, como anotado no Relatório do Acórdão 1542/2003-TCU-Plenário, citado pela 1ª Secex. Nessa linha, a Unidade propõe que a prática seja vedada na Administração, sugestão que me parece adequada, com os adendos e considerações que passo a fazer. (grifos acrescidos) (...) 15. Quanto à propositura de que se firme o entendimento sobre o descabimento do ressarcimento dos impostos diretos nos contratos administrativos, possivelmente com efeito normativo, entendo também, data venia, que não é necessário chegar a tanto, até por certa inadequação da espécie processual. Embora a convicção seja robusta, o assunto tem amplitude suficiente para comportar aspectos e repercussões que podem não ter sido aqui considerados. Além do mais, penso que, mesmo como simples precedente, o entendimento aqui esposado, apesar de suscetível a refinamentos, tem condições de contribuir de modo importante e até decisivo para a construção de uma jurisprudência unificada e definitiva sobre o tema, abrangendo inclusive outros tributos, a ser suportada, como é desejável, no maior número de julgados possível. Acórdão: (...) 9.1. determinar ao Ministério do Orçamento, Planejamento e Gestão que instrua os órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais da Administração Federal a se absterem, doravante, de fazer constar dos orçamentos básicos das licitações, dos formulários para proposta de preços constantes dos editais e das justificativas de preço a que se refere o art. 26, inciso III, da Lei 8.666/1993, inclusive para os casos de dispensa e inexigibilidade de licitação, parcelas relativas a gastos com os tributos IRPJ e CSLL, não podendo ser aceitas também propostas de preços contendo custos relativos aos tributos citados, seja na composição do BDI, seja como item específico da planilha ou orçamento; (grifos acrescidos) 11. Não obstante a jurisprudência consolidada sobre o assunto no âmbito do TCU, vale reconhecer que mais recentemente a e. Corte de Contas da União tem editado acórdãos com uma nova linha de interpretação. É o que se observa da leitura dos seguintes acórdãos: ACÓRDÃO Nº 1214/2013 – PLENÁRIO 217. No tocante ao LDI, cumpre mencionar que as despesas com tributos federais incorridas pelas empresas optantes pelo lucro presumido correspondem ao percentual de 11,33%, sendo 4,8% de IR, 2,88% de CSLL, 3% de COFINS e 0,65% de PIS. 218. É certo que o Tribunal de Contas da União já fixou orientação no sentido de que o IR e a CSLL não devem constar das planilhas de obra. Contudo, sendo despesas obrigatórias, incidentes inclusive sobre o total da receita, retidas antecipadamente pelo tomador do serviço, não há como se deixar de considerar esses tributos como despesas efetivas incorridas pelos contratados prestadores de serviços continuados e que impactam significativamente o valor do contrato. 219. A exemplo das empresas optantes pelo lucro presumido, a administração deve avaliar a exequibilidade da proposta, no que se refere ao LDI, à luz dos regimes fiscais advindos da contratação. Antecipe-se, contudo, que não devem ser aceitas, sem as devidas justificativas, propostas que não contemplem o pagamento de todos os tributos. Do mesmo modo, lucro, como se sabe, pode ser maximizado com uma boa gestão de mão de obra, mas não se deve abrir mão de um mínimo aceitável, pois não é crível que prestadores de serviços estejam dispostos a trabalharem de graça para o Erário. Não fixar lucro mínimo é um incentivo para que as empresas avancem sobre outras verbas, como direitos trabalhistas, tributos e contribuições compulsórias, como tem sido praxe. 220. Também as despesas administrativas, devem ser objeto de análise pela administração, pois não é razoável que a empresa não possua esse gasto. No entanto, é aceitável que existam justificativas para reduzi-lo ou eliminá- lo, por exemplo, que a empresa administre muitos contratos, ou que se trate de uma empresa familiar, mas para isso a empresa necessita apresentá-las. 221. Concluímos, portanto, que os editais deveriam consignar expressamente as condições mínimas para que as propostas sejam consideradas exequíveis, proibindo propostas com lucro e despesas administrativas iguais a zero, entre outros, em razão de esse percentual englobar os impostos e contribuições não repercutíveis (IR, CSLL). Registre-se que o grupo não determinou quais seriam as condições mínimas ideais, de modo que deverá ser realizado estudo para determiná-las e, assim, possibilitar a implementação dessa proposta. ACÓRDÃO Nº 648/2016 – PLENÁRIO 22. No que tange à inclusão de IRPJ e CSLL na composição do BDI dos contratos auditados, bem destacou o Ministério Público de Contas que o voto condutor do Acórdão 1591/2008-TCU-Plenário, de minha relatoria, trouxe o entendimento de que a indicação em destacado na composição do BDI do imposto de renda pessoa jurídica e da contribuição social sobre o lucro líquido não acarreta, por si só, prejuízos ao erário, pois é legítimo que empresas considerem esses tributos quando do cálculo da equação econômico-financeira de sua proposta”. 23. Verifico, assim, que não há nenhuma ilegalidade no fato de a empresa contratada incluir tais rubricas na composição do seu BDI, desde que os preços praticados estejam em consonância com os paradigmas de mercado. Tanto a Súmula TCU nº 254/2010 como o art. 9o, do Decreto 7.983/2013, vedam a inclusão de tais rubricas apenas no orçamento-base da licitação, não sendo tais entendimentos aplicáveis aos preços ofertados pelos privados. 12. Assim, parece-nos que, de fato, entendimentos recentes do TCU têm tentado atenuar o caráter compulsório do Acórdão nº 950/2007- Plenário e da Súmula nº 254/2010, acerca das manifestações sobre exclusão do IRPJ e CSLL na composição do BDI nas planilhas apresentadas nas propostas das licitantes, considerando tratamento diferenciado de empresas cujo regime tributário seja o de lucro real ou quando a empresa opta pelo lucro presumido, regimes tributários distintos. 13. Em consequência, é comum surgirem recursos de empresas em procedimentos licitatórios, na medida em que se alega, a exemplo do Acórdão nº 950/2007 – Plenário, que a motivação desenvolvida para sua deliberação teve como escopo a exclusão do IRPJ e das CSLL da formação do BDI, tão somente para as empresas tributadas pelo lucro real. Ao passo que as empresas optantes pela tributação do lucro presumido têm esse tributo líquido e certo para o pagamento já na emissão da fatura, haja vista que não dependem da apuração do lucro para incidência dos tributos. Assim, nesses recursos, considera-se que extrair o IRPJ e a CSLL da proposta das empresas de lucro presumido seria, então, desarrazoado. 14. Entretanto, acerca das diferenças desses regimes de tributação, convém trazer a lume trecho do voto do Ministro Relator Marcos Bemquerer Costa, consignado no Acórdão 2622/2013-Plenário, que, apesar de se referir à exclusão do IRPJ da composição do BDI no caso de obras públicas, traz esclarecimentos sobre a distinção desses regimes e suas implicações na formação do entendimento pacificado e sumulado pelo TCU: Voto: (...) 150. Aproveito a oportunidade para agradecer à Câmara Brasileira de Indústria da Construção – CBIC e, mais uma vez, ao Gabinete do Ministro-Substituto Weder de Oliveira pelas valorosas contribuições prestadas na elaboração desse estudo, (...). Relatório: (...) Análise dos regimes de tributação O último aspecto da exclusão do IRPJ da composição de BDI de obras públicas refere-se à discussão sobre os diferentes regimes de apuração desse tributo. Considerando que o montante tributável pelo regime de lucro real não apresenta maiores controvérsias, a questão central reside em analisar se a apuração dos tributos pelo regime de lucro presumido implicaria a sua incidência diretamente sobre a receita bruta auferida pela empresa, o que, tecnicamente, permitiria a admissão explícita na composição de BDI, a exemplo do ISS, PIS e COFINS. De acordo com a legislação tributária, a regra geral de tributação para as pessoas jurídicas é a apuração dos resultados com base no lucro real, determinado a partir dos registros contábeis e fiscais. Entretanto, como opção, é facultada a tributação pelo lucro presumido ou pela sistemática do Simples Nacional para as empresas de médio e pequeno portes, respectivamente, ou pelo lucro arbitrado, em caráter excepcional, quando a pessoa jurídica não mantiver escrituração contábil regular ou imprestável à apuração do lucro tributável. Como visto, o conceito de renda refere-se à disponibilidade de acréscimo patrimonial como elemento central do fato gerador do imposto de renda, decorrente do produto do capital, do trabalho ou de qualquer outra causa (proventos). Conforme ensina Machado (1994, P. 29/47), ‘(a) a expressão renda e proventos de qualquer natureza só abrange os fatos que possam ser considerados como acréscimo patrimonial; e (b) o legislador ordinário não pode definir como acréscimo patrimonial aquilo que evidentemente não o seja, na linguagem comum’. Nesse sentido, a tributação presumida relaciona-se com o conceito de renda previsto no art. 43 do CTN, que parte de uma presunção legal de lucratividade da atividade do contribuinte, que nada mais é do que o cômputo de receitas menos despesas necessárias a sua geração nessa sistemática do conceito de renda, ainda que tal diferença seja feita pelo legislador de forma presumida. Por essa razão, não se pode dar a esse regime sentido diverso ao estabelecido pela legislação complementar, nem muito menos interpretar o IRPJ apurado pelo regime presumido como se fosse um imposto sobre a receita, sob pena de transfigurar o critério material desse tributo, que continua a ser sempre um acréscimo patrimonial disponível. Não se pode desconsiderar também que até para a apuração do tributo com base no lucro real se utiliza presunções legais, visto que o lucro tributável é apenas uma aproximação da renda disponível do contribuinte, ou seja, não representa necessariamente o lucro verdadeiro. Cita-se o exemplo dos percentuais de depreciação de bens, estimados pela legislação fiscal como valores que se aproximam, mas não constituem a realidade do desgaste ocorrido dos bens do ativo imobilizado. Sobre isso, vale mencionar as lições de Fran Martins (1984, p. 564): Não se desconhece que a lei tributária pode criar ficções jurídicas, como faz o art. 6º do Decreto-Lei nº 1.598/77, ao definir como lucro real o lucro líquido do exercício ajustado por adições, exclusões ou compensações prescritas ou autorizadas pela legislação tributária. Não é, porém, de boa técnica legislativa confundir o que pode ser estabelecido de modo claro, preciso, sem distorções da verdade natural nem prejuízo para o objetivo colimado. As parcelas que se apuram como tributáveis pela legislação do imposto de renda, não são, na verdade, reais como valores líquidos resultantes da exploração empresarial. Constituem valores apurados segundo critérios fiscais que, pela orientação legislativa adotada, identificam capacidade contributiva ou na medida em que se deve exigir o tributo do empresário. Além disso, somente uma parte do montante tributável na sistemática do lucro presumido é obtida mediante a aplicação de coeficientes fixados pela legislação sobre as receitas brutas da atividade operacional das pessoas jurídicas, já que são acrescidos os ganhos de capital e demais receitas e outros ganhos tributáveis (art. 25, inciso II, da Lei 9.430/1996). Exatamente por isso que o conceito legal de renda não pode ser interpretado de forma desassociada dos princípios constitucionais tributários específicos da generalidade, universalidade e progressividade, além do caráter pessoal e da graduação segundo a capacidade econômica do contribuinte (art. 145, §1º, da Constituição Federal). Outra característica importante do lucro presumido é que esse regime de tributação só deve ser admitido em caráter facultativo, como forma de facilitar o cumprimento das obrigações tributárias, porque a presunção estará sempre baseada em meras estimativas de acréscimos patrimoniais, conforme prevê o art. 13 da Lei 9.718/1998. Essa modalidade de apuração do tributo justifica-se por ser uma forma de tributação simplificada e por não exigir controles comerciais e fiscais mais rígidos, o que constitui um fator preponderante de diferenciação para o contribuinte optar pelo lucro presumido. Ressalta-se que o lucro presumido encontra sua fundamentação legal no tratamento diferenciado conferido às empresas de pequeno e médio porte, ao possibilitar uma tributação favorecida para empresas que possuem receitas inferiores a determinado nível, bem como no princípio constitucional da isonomia, visto que trata os desiguais na medida de sua desigualdade. Também encontra respaldo no princípio da livre concorrência, ao possibilitar a inclusão de um grande número de empresas com tratamento favorecido, o que propicia uma maior competitividade no mercado de obras públicas (arts. 170, incisos IV e IX, e art. 179 da Constituição Federal). No entanto, sendo uma opção conferida às pessoas jurídicas, cabe exclusivamente a cada contribuinte que se enquadre nos requisitos legais exigidos para o regime do lucro presumido avaliar os benefícios da tributação presumida, por meio do seu planejamento tributário. Se a lucratividade de sua atividade geralmente for superior à estimada pela lei, tenderá a optar pelo lucro presumido, se inferior, considerará o lucro real como mais vantajoso. Por essa razões, a sua observância jamais pode ser exigida do contribuinte, sendo sempre uma faculdade. Em face de todo o exposto, conclui-se que os tributos do IRPJ e da CSLL não devem estar discriminados, de forma explícita, na composição de BDI de obras públicas em razão da ausência de relação direta de seu fato gerador com a prestação de serviços da obra e da impossibilidade de ensejar a repactuação dos preços contratados no caso de alteração da sua carga tributária. No entanto, os seus percentuais podem estar incluídos implicitamente na parcela de remuneração do particular contratado da composição de BDI, cujo repasse do ônus financeiro aos preços contratados segue as regras normais de mercado. A aplicação dessa regra independe do regime de tributação das empresas contratadas pela Administração Pública, de forma que o entendimento deste Tribunal consubstanciado na Súmula-TCU 254/2010 encontra sólida fundamentação na legislação tributária e de licitações e contratos. (grifos acrescidos) 15. Do estudo realizado, há que se considerar que a empresa, ao aderir à opção pelo lucro presumido, estará ciente que receberá tratamento diferenciado, possibilitará ser alvo de uma tributação mais favorecida, por isso essas pessoas jurídicas deverão fazer um planejamento tributário e, quando aderirem a uma licitação, lembrarem que os tributos do IRPJ e da CSLL não deverão restar discriminados explicitamente na composição do BDI, bem como discriminados em item específico na planilha, a fim de atender ainda ao entendimento pacificado e majoritário do TCU. No entanto, poderão incluir, de forma embutida e não destacada, no lucro da empresa, conforme já ficou assente nos acórdãos anteriormente mencionados (Acórdão nº 1214/2013; Acórdão nº 648/2016, ambos do Plenário). 16. Sendo assim, a fim de evitar que haja contratação de empresa que futuramente não consiga honrar com as condições contratuais ou execute o serviço de forma precária, poderá a Administração precaver-se na iminência de preços manifestamente inexequíveis, cuja proposta final seja aparentemente insuficiente para cobrir os custos decorrentes da contratação pretendida, a exemplo da situação em comento de empresas optantes pelo lucro presumido cujos percentuais do IRPJ e CSLL correspondem respectivamente a 4,80% e 2,88%, totalizando 7,68%. Portanto, a proposta da empresa poderá ser criticada se o percentual do lucro for insuficiente para arcar com o pagamento desses tributos. 17. Uma empresa, a priori, optante pelo lucro presumido precisaria estabelecer um percentual de lucro acima de 7,68% na planilha. No entanto, a situação não caracteriza, de forma absoluta, inexequibilidade da proposta ou motivo suficiente para a desclassificação da proposta, desde que não divirja de exigências legais. Cumpre, assim, implementar diligência a fim de obter os esclarecimentos complementares necessários, nos termos do § 3º do art. 43 da Lei nº 8.666/1993 , para fins de comprovação da exequibilidade da proposta, considerando que algumas vezes a empresa possui diversos contratos vigentes, o que possibilita o rateio dos custos administrativos, de forma a propiciar valores em planilhas suficientes para cobrir as despesas. 18. Feitas essas considerações, a conclusão que nos parece óbvia é que, na condição de órgão vinculado ao controle do Tribunal de Contas da União, os tributos relativos ao IRPJ e CSLL não deverão ser considerados no orçamento de referência. No entanto, não há impedimento que os licitantes incluam em sua proposta as referidas rubricas na composição de seu BDI de forma embutida e não destacada no lucro da empresa, uma vez que a licitante deverá elaborar a sua planilha de custos e formação de preços com base no regime de tributação ao qual se submete durante a execução do contrato. 19. Nesse mister, infere-se que não cabe à Administração a tarefa de fiscalização da lucratividade empresarial. Ademais, o Tribunal de Contas da União tem deixado de apurar sobrepreço nas parcelas exclusivas do BDI, considerando para o cálculo da economicidade o preço final da proposta do licitante, a exemplo do trecho ora colacionado do Acórdão nº 2738/2015 – Plenário: Voto: 24. Nesse particular, devo pontuar que a presente via recursal, caso fosse conhecida, é de cognição restrita, não cabendo rediscussão de mérito em relação aos pontos já objeto de julgamento pelo acórdão em exame. Ainda assim, pondero refletir sobre a alegação, uma vez que este Tribunal há tempos se debruça sobre o tema dos critérios e valores acerca da taxa conhecida como BDI. 25. Cabe esclarecer que o entendimento preponderante é de cada particular poder apresentar a taxa que melhor lhe convier, desde que o preço proposto para cada item da planilha e, por consequência o preço global, não estejam em limites superiores aos preços de referência, valores estes obtidos dos sistemas utilizados pela Administração e das pesquisas de mercado, em casos de lacunas nos mencionados referenciais. (grifo acrescido) 20. Em face do exposto, em resposta pontual às indagações do i. Consulente, somos de parecer que: a) até que o TCU reveja o seu posicionamento majoritário, concedendo tratamento diferenciado na exclusão do IRPJ e CSLL no caso das empresas optantes pelo lucro real e a sua respectiva inclusão explícita para as empresas optantes pelo lucro presumido, o teor do enunciado da Súmula TCU nº 254/2010 continuará a ser aplicado de igual forma às licitantes do regime tributário do lucro real e também às optantes pelo lucro presumido; b) em resposta ao subitem 9.2, convém lembrar que as minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Administração, consoante disciplina o inc. VI e parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/1993 . c) em relação à indagação correspondente ao subitem 9.3, deverá ficar assente no edital que a administração verificará a exequibilidade da proposta à luz dos regimes fiscais advindos da contratação, em especial, no caso de empresas tributadas pelo lucro presumido, se o valor da proposta guarda compatibilidade com o pagamento de todos os tributos; d) acerca da derradeira indagação (subitem 9.4), cumpre relembrar que o Referencial Técnico de Custos desta Audin-MPU é um instrumento que serve tão somente como ferramenta de consulta e base de conhecimento para auxiliar os gestores do MPU nas contratações e na compreensão da origem e fundamento de cada item de custo. Nesse sentido, os percentuais de lucro ali adotados são relativos a uma média dos percentuais de lucros incluídos nas propostas de empresas contratadas nas unidades gestoras do MPU em todo país, portanto, passíveis de adaptações à realidade da contratação a ser realizada por cada Unidade Gestora, devidamente justificada. É o Parecer. Brasília, 28 de maio de 2021. SELMA AVON CAROLINO VANDERLEI Analista do MPU/Gestão Pública De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Chefe da Divisão de Consultoria e Orientação De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 278/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 278/2021. Encaminhe-se à PR-MA, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Em face do exposto, reiteramos o nosso posicionamento atinente às considerações exaradas em tese no Parecer AUDIN-MPU Nº 132/2021 e, na oportunidade, relembramos que a atividade orientadora da Auditoria Interna encontra limites na prática de atos e emissão de parecer que possam configurar cogestão, por esse motivo nossa orientação tem tão somente caráter opinativo, a fim de não comprometer a necessária segregação de funções entre atos de gestão e de auditoria. Nesse sentido, cabe exclusivamente ao gestor a tomada de decisão, devidamente fundamentada, sobre a contratação em comento. É o Parecer. Brasília, 28 de maio de 2021. SELMA AVON CAROLINO VANDERLEI Analista do MPU/Gestão Pública De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Chefe da Divisão de Consultoria e Orientação De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 277/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 277/2021. Encaminhe-se à PR-RR, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
PARECER AUDIN-MPU Nº 277/2021 Referência : Ofício nº 13/2021/SE/PRRR. PGEA nº 0.02.000.000042/2021-17. Assunto : Administrativo. Pedido de reconsideração do Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021. Interessado : Secretaria Estadual. Procuradoria da República em Roraima. O Senhor Secretário Estadual da Procuradoria da República em Roraima, mediante o sobredito Ofício, requer reconsideração do item b” do parágrafo 39 do Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021, que concluiu haver indícios de restrição à competitividade no Pregão Eletrônico nº 10/2020, destinado à contratação de empresa especializada na prestação de serviço de gerenciamento de frota de veículos por intermédio de licitação realizada de forma conjunta entre a Procuradoria da República em Roraima (PR-RR) e a Procuradoria da República no Ceará (PR-CE), sendo a PR-CE a organizadora do certame, e a Procuradoria da República em Roraima a responsável pelos estudos técnicos preliminares. 2. As razões que fundamentaram o pedido estão consignadas no Despacho nº 101/2021 CA/PRRR/MPF (PR- RR-00010586/2021), da Coordenadoria de Administração, e foram consideradas suficientes para o requerimento de reconsideração em tela, nos seguintes termos: 1. Analisado Edital do Pregão Eletrônico nº 10/2020 sob a ótica da obra Como combater a corrupção em Licitações – Detecção e Prevenção de Fraudes 3ª Edição, Ano 2020”, dos professores e auditores da CGU, Franklin Brasil Santos e Kleberson Roberto de Souza, conforme check list cópia em íntegra complementar, não se verifica qualquer restrição de competitividade ou quaisquer limitadores que venham a gerar prejuízo ao erário; 2. ao ser submetido o Edital do Pregão Eletrônico nº 10/2020 à análise do sistema ALICE/TCU, também não se verificou qualquer indício de restrição à competitividade, conforme Relatório de Pesquisa nº 392/2021 (PR-RR- 00010445/2021). Ademais, a análise do sistema ALICE, quanto à empresa PRIME CONSULTORIA E ASSESSORIA EMPRESARIAL LTDA e sua proposta, confirma a regular e vantajosa competitividade do Pregão Eletrônico nº 10/2020/PRCE, nos termos da análise e gestão de riscos do controle externo, conforme Relatório de Pesquisa nº 392/2021 (PR-RR-00010445/2021). Inclusive os valores finais demonstram descontos de 5,60% para a PRRR e de 3,75% para a PRCE; 3. neste momento a contratação conjunta é vantajosa, conveniente e oportuna visto que a PR-RR não têm contrato ativo para o serviço e vem dependendo de suprimento de fundos para realizar manutenções básicas em veículos. Além disso, já verificou-se que outras licitações que os preços das contratações nacionais para serviços dificilmente são mais vantajosos para Roraima do que licitações isoladas ou compartilhada. 4. caso a realização de certame futuro venha a se mostrar mais vantajoso, tanto a PRRR quanto a PRCE procederão com a rescisão amigável do eventual contrato oriundo do Pregão Eletrônico nº 10/2020/PRCE. 3. Em análise ao pedido de reconsideração, em que pese o arrazoado apresentado pelo Senhor Coordenador de Administração no referido despacho, inclusive o checklist anexado, reiteramos as considerações exaradas no Parecer vergastado, não obstante a análise do Sistema Alice/TCU não ter se verificado qualquer indício de restrição à competitividade e a proposta da empresa PRIME CONSULTORIA E ASSESSORIA EMPRESARIAL LTDA. ter sido considerada regular e vantajosa no pregão ocorrido, conforme Relatórios de Pesquisa nºs 391/2021 e 392/2021, da Secretaria de Perícia Pesquisa e Análise, cabe fazer algumas ponderações. 4. Sobre o Sistema Alice convém trazer os excertos das seguintes matérias: Em busca de inconsistências nos editais de licitação e nos resultados de atas de pregão eletrônico publicados, diariamente, no Portal de Compras do Governo Federal, o Tribunal de Contas da União apresentou recentemente, o robô Alice, ferramenta desenvolvida pela Controladoria Geral da União e utilizada há cerca de 10 meses para identificar irregularidades em licitações e pregões eletrônicos da administração federal. Acrônimo de ‘Análise de Licitações e Editais’, Alice analisa diariamente o Diário Oficial da União e todos os editais e atas inseridos no Comprasnet . Criada pela Controladoria-Geral da União (CGU) e pelo TCU, Alice é capaz de cruzar dados e verificar, por exemplo, se um edital exige das licitantes condições que tenham o potencial de restringir a competitividade do certame, ou se as empresas concorrentes têm sócios em comum em seus quadros. Automatizada, o robô irá tornar mais eficiente o trabalho de vários servidores, que poderão ampliar a fiscalização sobre um maior número de procedimentos licitatórios promovidos pelos Poderes, órgãos e entidades com recursos estaduais. Os auditores do Tribunal de Contas da União recebem pontualmente às 19h um e-mail de Alice. São os resumos das centenas de contratações federais publicadas naquele dia. Prestativa, ela já indica quais podem conter irregularidades. Diferente do que seria de esperar, Alice não é um servidor público mega produtivo. Ela é um robô, usado pelo TCU para caçar fraudes e outras irregularidades em licitações. (...) Alice trabalha ainda com Sofia e Monica, outras duas companheiras robóticas que como ela não têm braços, pernas ou corpos de metal. São um conjunto de linhas de código que vivem” nos sistemas do TCU. Elas leem” o grande volume de texto produzido e analisado pelo tribunal para encontrar incongruências, organizar melhor as informações e apontar correlações . Vimos, primeiramente, o projeto do e-TCE na Tomada de Contas Especial – que, enquanto plataforma digital, veio para integrar o trabalho do gestor, do controle interno, dos ministérios e do TCU, unificando e padronizando todo o processo de Tomada de Contas Especial, e conferindo, portanto, maior celeridade e eficiência no processo de controle. (...) De acordo com (...), auditora do TCU responsável pela operação do robô, o sistema Alice entra no site do Comprasnet, e coleta arquivos e dados de todas as licitações e de todas as atas de realização de pregão publicadas. Por meio do texto do edital ele faz a obtenção do valor estimado da licitação, realizando também nove análises de texto, com foco em restrição de competitividade na habilitação.” Ainda segundo a auditora, O sistema também faz cruzamentos de dados de fornecedores – a partir da ata de realização do pregão, são feitos 23 cruzamentos de informações com busca de irregularidades, na prática um script SQL que roda sobre bases estruturadas. As varreduras e o cruzamento com outros bancos de dados permitem que o sistema detecte diversos tipos de irregularidades, como a exigência de documentos indevidos que restringem a competitividade da habilitação, empresas concorrentes com sócios em comum e fornecedores impedidos de contratar junto à União.” 5. Das considerações sobreditas, infere-se que o Sistema de Análise de Licitações e Editais (Alice) é uma das ferramentas de tecnologia de informação utilizada pelo TCU, que faz varreduras e cruzamentos de dados em um grande volume de informações e possibilita a avaliação tempestiva e automatizada de editais de licitação e atas de pregão, com a identificação de indícios de irregularidades, fraudes, desvios e desperdícios de recursos públicos. Possibilita, assim, ações de controle mais eficientes e efetivas, subsidiando os auditores na identificação preventiva e contínua de inconsistências. A Portaria TCU nº 296/2018 estabeleceu regras para a utilização prática desse sistema: Art. 1º Fica aprovado o documento sistemática de análise das informações fornecidas por meio dos e-mails diários do sistema Alice para as unidades técnicas do Tribunal de Contas da União”, na forma do Anexo Único desta Portaria, com as finalidades de: I - promover a utilização do Sistema Alice; II - disponibilizar orientações e ferramentas para o registro das ações de controle decorrentes do uso das informações fornecidas pelo Sistema Alice; III - permitir a identificação das ações de controle decorrentes da utilização do Sistema Alice, bem como de seus benefícios e impactos. 6. Importante ressaltar alguns julgados da e. Corte de Contas da União acerca da operacionalização do Sistema Alice, enquanto ferramenta auxiliar do poder de fiscalizar a legalidade e legitimidade dos gastos públicos: ACÓRDÃO Nº 1113/2020 – PLENÁRIO Acórdão: 9.2 determinar à Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog) que dê continuidade ao presente acompanhamento até a plena implementação dos objetivos definidos no Acordo de Cooperação Técnica n° 03/2019, reportando ao Relator, no prazo de 60 (sessenta) dias, a contar da data do presente acórdão, as informações sobre as providências adotadas e resultados obtidos em conformidade com os objetivos previstos no ACT 3/2019, bem como acerca dos demais aperfeiçoamentos implementados no Sistema Alice e demais ferramentas de tecnologia da informação aplicados ao acompanhamento sistemático das aquisições da Administração Pública Federal; (grifo acrescido) ACÓRDÃO Nº 1095/2021 – PLENÁRIO Voto: Trata-se de proposta de fiscalização com o objetivo de acompanhar, com emprego de ferramentas de tecnologia da informação (TI), os processos de aquisição da Administração Pública direta e indireta, dos três poderes da União, bem como outras contratações que utilizem recursos públicos federais ou contribuições parafiscais. 2. Para tanto, serão utilizados os robôs Alice e Ágata, desenvolvidos por este Tribunal mediante aplicação de técnicas avançadas de cruzamento e mineração de dados, a partir de fontes textuais como os diários oficiais e de sistemas como o ComprasNet. Tais recursos permitem verificar de forma sistemática e preditiva a conformidade das aquisições e mitigar a ocorrência de desvios, fraudes e outros ilícitos. 3. Não posso deixar de registrar meu entusiasmo ao ser contemplado, mais uma vez, com o privilégio de relatar proposta de execução de novo ciclo anual desse trabalho de fiscalização contínua que, a meu ver, consiste em um dos melhores exemplos do uso da inteligência artificial como instrumento do controle externo a cargo deste Tribunal. (...) 9. Por outro lado, não posso deixar de expressar preocupação com o alerta constante do relatório trazido pelo Ministro Jorge Oliveira no processo que mencionei, a respeito da necessidade de adaptação dos algoritmos do sistema Alice a mudanças promovidas pela Imprensa Nacional na publicação do DOU, bem como de correção ou evolução de funcionalidades oferecidas por essa que é a principal ferramenta utilizada para fiscalização contínua das aquisições. (...) 11. Portanto, em acréscimo à indispensável autorização para que seja empreendido novo ciclo de fiscalização contínua das aquisições logísticas, entendo necessário orientar a Secretaria-Geral de Controle Externo para que priorize o projeto Evoluir e Aperfeiçoar o Sistema Alice, a cargo da Secretaria de Orientação, Métodos, Informações e Inteligência para o Controle Externo e o Combate à Corrupção, bem assim que promova as ações requeridas para disseminação e uso efetivo do sistema Ágata no âmbito das unidades técnicas do Tribunal. (grifos acrescidos) 7. Depreende-se dos excertos ora transcritos do Tribunal de Contas da União que o uso do Sistema Alice e demais ferramentas informatizadas disponíveis na atualidade, indubitavelmente tem propiciado um bom suporte à atuação dos auditores do TCU, na medida em que potencializa a geração de efeitos positivos no combate à ocorrência de ilícitos concomitante à otimização e aproveitamento da força de trabalho. No entanto, apesar de esse sistema informatizado ser capaz de detectar diversos tipos de inconsistências, carece ainda de aperfeiçoamento de sua funcionalidade. 8. Dessarte, potenciais irregularidades ainda são difíceis de serem detectadas exclusivamente por uma análise automatizada, sendo necessário, algumas vezes, um estudo mais criterioso da situação, mediante conferência de particularidades que as tipologias disponíveis de varredura e cruzamento dos dados de análise de automação de atos administrativos poderão não revelar. 9. Ademais, as linhas de programação utilizadas limitam-se às situações que já tenham sido identificadas como risco anteriormente, sejam possíveis de parametrização e possuam custo/benefício positivo de análise pelo sistema. Disso se conclui que sempre será possível abordagem para além daquelas que usualmente são geradas pelo Alice. Por fim, a não indicação de risco suficiente em determinada contratação a justificar a atuação do controle externo em nada se confunde com uma análise plena da matéria e emissão de opinião de auditoria. 9. Em face do exposto, reiteramos o nosso posicionamento atinente às considerações exaradas em tese no Parecer AUDIN-MPU Nº 132/2021 e, na oportunidade, relembramos que a atividade orientadora da Auditoria Interna encontra limites na prática de atos e emissão de parecer que possam configurar cogestão, por esse motivo nossa orientação tem tão somente caráter opinativo, a fim de não comprometer a necessária segregação de funções entre atos de gestão e de auditoria. Nesse sentido, cabe exclusivamente ao gestor a tomada de decisão, devidamente fundamentada, sobre a contratação em comento. É o Parecer. Brasília, 28 de maio de 2021. SELMA AVON CAROLINO VANDERLEI Analista do MPU/Gestão Pública De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Chefe da Divisão de Consultoria e Orientação De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 277/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 277/2021. Encaminhe-se à PR-RR, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Ante ao exposto, tendo em vista que a adoção do regime de home office não exclui o trabalho presencial voltado às atividades essenciais, e que esse modo de trabalho representa, em princípio, redução na movimentação de pessoas nas unidades, somos de parecer que a Unidade: I) Conclua a execução das ações referentes ao Inventário de 2019 (PR- RJ00119428/2020) e em paralelo; II) Realize o procedimento de inventário, adotando todas as providências administrativas necessárias para conclusão dos inventários anuais dos bens patrimoniais, ainda que de forma intempestiva; III) Avalie adoção de critérios internos, para proceder a inventários específicos, considerando os setores com maior percentual de bens não localizados; bens de maior materialidade e com alto potencial de risco de perda.
PARECER AUDIN-MPU Nº 240/2021 Referência : Ofício 1256/2021 - MPF/PRRJ/GABPC. PGEA nº 0.02.000.000046/ 2021-97 Assunto : Administrativo. Inventário de 2020. Interessado : Procuradoria da República no Rio de Janeiro. O Senhor Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Rio de Janeiro, mediante Ofício 1256/2021 - MPF/PRRJ/GABPC, solicita manifestação desta Auditoria Interna do Ministério Público da União sobre o cumprimento da recomendação: empreender esforços de modo a realizar e concluir inventários dentro dos respectivos exercícios”, constante do item 2.4.1 da Nota de Auditoria AUDIN-MPU nº 22/2020. Em manifestação, à época, PR-RJ intencionou realizar, em 2020, os procedimentos de inventário referentes aos exercícios de 2019 e de 2020 (Ofício 618/2020-MPF/PRRJ/GABPC). 2. Relatou o consulente que, devido aos efeitos da pandemia de Covid-19, apenas o inventário do exercício de 2019 foi concluído (PGEA 1.30.001.004806/2019-91) visto que, a partir de março de 2020, ocorreu a suspensão dos trabalhos presenciais nas unidades do MPU e, como consequência, foram priorizadas as atividades em regime de teletrabalho (Portaria PGR/MPU nº 60, de 12 de março de 2020). A retomada gradual dos trabalhos presenciais foi tentada posteriormente (Portaria PR-RJ nº 629, de 14/09/2020), mas tornou-se inviável pelo agravamento da pandemia da Covid-19, fato que causou o retorno ao modo remoto de trabalho e, consequentemente, a frustração na execução do inventário do exercício de 2020. 3. Acrescentou o Senhor Procurador-Chefe que o inventário de 2019 foi concluído no final de 2020 (PGEA 1.30.001.004806/2019-91), tendo apresentado resultado muito aquém do esperado, conforme razões expostas no despacho do Secretário Estadual (PR-RJ-011 9301/2020) em 15.12.2020, tais como: i) grande soma de bens não encontrados (1.526); ii) ausência ou equívoco na movimentação dos bens no sistema de controle patrimonial; iii) incongruências nas informações extraídas dos relatórios; iv) contagem de bens que já haviam sido baixados no sistema; v) contagem de bens que haviam sido classificados como Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3| 13 irrecuperáveis, em uso ou antieconômicos; vi) não localização de bens e/ou relatórios em gabinetes dos procuradores e não encerramento de inventário de procurador removido da PR/RJ. Salienta-se que no referido despacho o Secretário Estadual destacou que alguns números necessitariam ser cotejados com os bens localizados em outras Unidades de Localização (ULs), visto que o sistema de registro e controle de bens patrimoniais apresentou muita oscilação, fato que poderia de alguma forma ter comprometido algumas movimentações. 4. Nesse sentido, o Senhor Procurador-Chefe adotou, em 15/12/2020, as ações que foram propostas pelo Secretário Estadual (Despacho 33.841/2020 - PR-RJ-00119301/2020), com vistas ao saneamento do resultado do Inventário de 2019. Após a execução dessas ações intenciona-se: i) avaliar a necessidade de instaurar sindicâncias, com a finalidade de apurar a condução dos trabalhos do Inventário de 2019 e ii) estabelecer a responsabilidade por eventual extravio de bens. 5. Seguem as ações adotadas pelo Procurador-Chefe (PR-RJ-00119428/2020) constantes no item 15 do Despacho 33841/2020 do Secretário Estadual (PR-RJ00119301/2020): 1. que a Selog certifique que todos os setores (Unidades de LocalizaçãoULs) foram contados, e que na hipótese de involuntariamente algum ter sido ignorado, providenciar a devida contagem com apoio, caso necessário, dos responsáveis; 2. que a Selog analise o resultado do inventário e realize o cotejo entre os bens não encontrados e aqueles encontrados em setor diverso; 3. que a Selog aprofunde estudos no sentido de apurar as razões das inconsistências retratadas no relatório final dos setores, tendo em vista o considerável número de bens nessa situação (854); 4. que a Selog justifique terem sido achados em uso bens já baixados no sistema, bem como aqueles classificados como irrecuperáveis ainda não baixados e em uso; 5. que a Selog providencie a atualização das Unidades de Localização (ULs), de modo a evitar que constem unidades de localização nominadas para setores que já não integram a estrutura da PR/RJ, seja em razão de remoção (membros) ou reestruturação administrativa (ex. USO em lugar de DISOT); 6. que a Selog, após a adoção das ações acima, providencie a atualização de todos os Termos de Responsabilidade e Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4| 13 7. que a Coordenadoria de Administração supervisione as ações aqui sugeridas e apresente os resultados em prazo não superior a 60 dias. 6. Face às circunstâncias apresentadas, o Senhor Procurador-Chefe da PR/RJ solicita a manifestação da Audin/MPU quanto às seguintes opções: i) realizar inventário referente ao exercício 2020 ou; ii) adotar o procedimento de inventário, realizado para o exercício de 2019, para ser aproveitado para o exercício de 2020, levando em conta os seguintes fatos: a) a adoção do regime de home office, o qual representou importante diminuição no número de movimentações de bens patrimoniais; b) a conclusão do inventário de 2019, somente no final de 2020, fato que impactou diretamente as providências necessárias à contagem dos bens da Unidade, referente a esse exercício. 7. Passa-se a análise. A Instrução Normativa nº 6, de 7/6/2019 do MPF, que trata do inventário de materiais de consumo armazenados nos almoxarifados, afirma que esse tipo de inventário permite o ajuste dos dados escriturais de saldos e movimentações dos estoques com o saldo físico real nas instalações de armazenagem (Capitulo XII, art. 55). A referida norma descreve o Inventário Anual da seguinte forma: Art. 56. Os tipos de inventários físicos são: I - Anual: destinado a comprovar a quantidade e o valor dos materiais de consumo estocados em cada unidade gestora em 31 de dezembro de cada exercício financeiro. (grifou-se) 8. Já a Instrução Normativa SG/MPF n° 9, de 11/06/2019, diz que o inventário consiste na consolidação das informações obtidas por meio de levantamentos e, também, mediante confrontação dos registros com os bens permanentes em uma ou mais unidades de localização (Seção II, art.69). A referida norma descreve, no art. 70, o Inventário Anual: Art. 70. Os tipos de inventário são: (...) V- Anual: realizado em razão da exigência contida na Lei nº 4.320 de 1964, que tem por finalidade comprovar a exatidão dos registros de controle Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5| 13 patrimonial de todo o MPF, demonstrando, de acordo com o Plano de Contas Aplicado ao Setor Público, o acervo de cada detentor da carga patrimonial e a variação patrimonial ocorrida no exercício (...) § 2º: Para fins de inventário anual, é considerado como encontrado o bem permanente que foi inventariado pelo menos uma vez durante o exercício, exceto se o mesmo bem permanente não tiver sido localizado em levantamento posterior realizado no mesmo ano. (grifou-se) 8. Portanto, segundo a IN SG/MPF nº 6, de 7/06/2019, deve-se proceder ao inventário de materiais de consumo até 31 de dezembro de cada exercício e, conforme a IN SG/MPF n° 9 de 11/06/2019, a anualidade do inventário de bens permanentes decorre da exigência da Lei nº 4.320 de 1964, que, em seu Capitulo III, especifica: Art. 94 Haverá registros analítico de todos os bens de caráter permanente, com indicação dos elementos necessários para a perfeita caracterização de cada um deles e dos agentes responsáveis pela guarda e administração. Art. 95 A contabilidade manterá registros sintéticos dos bens móveis e imóveis. Art. 96 O levantamento geral dos bens móveis e imóveis terá por base o inventário analítico de cada unidade administrativa e os elementos da escrituração sintética na contabilidade. 9. Pode-se citar outros normativos e pareceres que abrangem, atualmente1, a gestão patrimonial e o desfazimento dos bens do MPF, tais como: a Lei nº 8.666/1993 (alienação de bens) e os seguintes Pareceres Corag/Audin/MPU: i) 567/2018 (doação de bens móveis classificados em antieconômicos e ociosos); ii) 578/2018 (doação de bens a entidades privadas sem fins lucrativos) e iii) 792/2018 (doação de bens antieconômicos em período eleitoral). 10. Em síntese, os normativos do MPF (IN SG/MPF nº 6, de 7/6/2019 e IN SG/MPF n° 9 de 11/6/2019) deixam assente que o inventário de bens de consumo e o inventário de bens permanentes, respectivamente, devem proporcionar, anualmente, a contagem física dos itens patrimoniais, para que, posteriormente, após a respectiva atualização monetária, haja a comparação dos Valores Atuais com os Valores Contabilizados desses bens, de modo a atestar a veracidade da informação contábil. 1 O Decreto 99.658/1990 e o Decreto n° 6.087/2007 estiveram em vigor até maio de 2018. Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6| 13 11. Nesse contexto, a PR-RJ não atendeu à exigência normativa da anualidade, visto que apenas conseguiu, pelas razões expostas, implementar procedimentos para realização do Inventário de 2019, que, no entanto, ainda não foi concluído totalmente, visto que existem ações previstas ou que ainda estão sendo executadas2 para: i) verificação da existência física dos bens; ii) atualização dos registros e controles administrativos e iii) confirmação da responsabilidade dos agentes com materiais sob sua guarda. 12. Atenta-se para o fato de que a não realização de inventários gera deficiências no controle patrimonial, visto que a aquisição de ativos (e consequente imobilização financeira) passa a não se vincular, efetivamente, a procedimentos administrativos, tais como: certificação da existência dos bens; conserto e manutenção, desfazimento e doação de bens permanentes; baixa de ativos; apuração da responsabilidade pelo uso, guarda e pela conservação de bens; regularização da carga patrimonial; apuração de irregularidades e avaliação do valor atual dos ativos imobilizados. 13. Ressalta-se que a não realização do inventário e os possíveis efeitos no descontrole patrimonial podem afetar significativamente as Demonstrações Contábeis do MPU, com reflexo na prestação de contas anual do MPU, nos termos contidos na IN TCU nº 84/2020. 14. Imprescindível destacar que a Secretaria-Geral do Ministério Público da União editou a Portaria SG/MPU nº 54, de 30 de novembro de 2020, aprovando a Norma de Execução SG/MPU nº 1/2020, que disciplina o processo contábil de encerramento do exercício de 2020 e de abertura do exercício de 2021, no âmbito do Ministério Público da União. 15. Ao dispor sobre o controle patrimonial, o item 3.3 da referida norma de execução estabeleceu as seguintes orientações: 3.3 – Controle Patrimonial A realização de inventário anual dos bens patrimoniais é tarefa indeclinável do administrador público, uma vez que se trata de procedimento essencial para estabelecer a confiabilidade e fidedignidade dos valores 2 Conforme exposto no item 4 do presente Parecer. Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 7| 13 inventariados com os registros contábeis existentes em 31 de dezembro de cada exercício, garantindo, dessa forma, que os demonstrativos contábeis evidenciem a correta situação patrimonial da unidade gestora. Tendo em vista o disposto nos arts. 94 a 96 da Lei nº 4.320/1964 e no item 9.3.3 do Acórdão TCU nº 5.008/2010 - 2ª Câmara, a Comissão de Inventário Anual deverá ser designada antes do final do exercício de 2020, e em tempo hábil, para a execução do levantamento dos materiais de consumo, dos bens móveis, dos bens imóveis (verificar se os registros no Siafi estão condizentes com os do Sistema SPIUnet) e dos bens intangíveis (verificar se está havendo amortização para os softwares de vida útil definida e confirmar com base nos registros contábeis e controle patrimonial a existências dos de vida útil indefinida). Proceder até o dia 31/12/2020 os registros de baixa do Relatório de Movimentação de Bens Móveis – RMB e de depreciação, bem como regularizar as eventuais diferenças apresentadas entre os registros do Siafi e os inventários de materiais de consumo, de bens móveis, de imóveis e de bens intangíveis. Excepcionalmente, após solicitação e justificativa da unidade gestora, a Subsecretaria de Contabilidade poderá abrir o Siafi 2020 para a realização desses registros até 7/1/2021. 16. Conforme se observa da norma de execução da PGR, a realização de inventário anual dos bens patrimoniais é uma tarefa indeclinável do gestor público, pois objetiva estabelecer a confiabilidade e fidedignidade dos valores inventariados com os registros contábeis existentes em 31 de dezembro de cada exercício, garantindo, dessa forma, que os demonstrativos contábeis evidenciem a correta situação patrimonial da unidade gestora. 17. É interessante ressaltar que o Ministro Augusto Nardes, Relator do ACÓRDÃO Nº 7232/2017 – TCU – 2ª Câmara, afirmou em seu voto que é certo que a não realização de inventário dificulta a atuação dos órgãos de controle, uma vez que inexiste parâmetro confiável acerca do real patrimônio da instituição”. 18. Quanto a esse aspecto, a jurisprudência do Tribunal de Contas da União tem se inclinado pela regularidade com ressalva das contas dos gestores que deram causa a falta de realização do inventário anual (Acórdãos nºs 5514/2013 – 2ª Câmara, 623/2010 – 2ª Câmara e 46/2016 – Plenário). Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 8| 13 19. Por fim, cabe o registro de que diante da omissão no dever de prestar contas ou da possibilidade de ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos deve ser instaurada a devida Tomada de Contas Especial, nos termos do art. 8º da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992, c/c o art. 3º da IN TCU n° 71/2012, de 28 de novembro de 2012. 20. Nessa linha, entendendo que a não realização de inventário dificulta a atuação dos órgãos de controle, a Audin/MPU assim se manifestou: PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 1.061/2018 5. Consoante se extrai dos dispositivos legais supracitados, a realização de inventário anual dos bens patrimoniais é tarefa indeclinável do administrador público, uma vez que se trata de procedimento essencial para estabelecer a confiabilidade e fidedignidade dos valores inventariados com os registros contábeis existentes em 31 de dezembro de cada exercício, garantindo, dessa forma, que os demonstrativos contábeis evidenciem a correta situação patrimonial da unidade gestora. 6. Por outro lado, nota-se que a não realização de inventário anual, mesmo que de forma intempestiva, pode dificultar a atuação dos órgãos de controle, visto que inexistirá parâmetro confiável acerca do real patrimônio da Administração, bem como poderá tornar vulnerável a preservação dos bens públicos, por não possibilitar a evidenciação das variações patrimoniais ocorridas e a prática de ações tempestivas para mitigar os eventuais danos ao erário. (grifou-se) DILIGÊNCIA CONTÁBIL Nº 9/2020 2. A esse respeito, convém lembrar que o inventário anual é um procedimento administrativo de controle, preservação e prestação de contas do patrimônio público e consiste no levantamento físico- financeiro de todos os bens existentes na unidade gestora, cujo objetivo é verificar a exatidão dos registros de controle patrimonial, por meio da certificação da existência física dos bens, bem como confirmar a adequação entre os registros do sistema de controle patrimonial e os do Sistema Integrado de Administração Financeira (Siafi), em cada exercício. 3. Além disso, cumpre registrar que a realização de inventário anual dos bens patrimoniais é tarefa indeclinável do administrador público, uma vez que se trata de procedimento essencial para estabelecer a confiabilidade e fidedignidade dos valores inventariados com os registros contábeis existentes em 31 de dezembro de cada exercício, garantindo, dessa forma, que os demonstrativos contábeis evidenciem a correta situação patrimonial da unidade gestora. 4. Por outro lado, tem-se que a não realização de inventário anual, mesmo que de forma intempestiva, pode dificultar a atuação dos órgãos de Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 9| 13 controle, visto que inexistirá parâmetro confiável acerca do real patrimônio da Administração, bem como poderá tornar vulnerável a preservação dos bens públicos, por não possibilitar a evidenciação das variações patrimoniais ocorridas e a prática de ações tempestivas para mitigar os eventuais danos ao erário. (grifou-se) 21. Portanto, a não conclusão do Inventário de 2019 e a não realização do inventário de 2020 já afetaram os registros contábeis consolidados do MPU, tais como: o Relatório de Prestação de Contas do Ministério Público da União de 2019 (no qual foram incluídos o Balanço Patrimonial e a Demonstração das Variações Patrimoniais)3; bem como documentos próprios do MPF, a exemplo do Relatório Quantitativo de Materiais do Órgão com Valor4 e o Desfazimento de Ativos - MPF5. 22. Reforça-se neste contexto que o descontrole patrimonial por parte dos ramos do MPU no que tange aos bens móveis e imóveis, que tem relevância financeira considerável, podem levar a modificação de opinião sobre as Demonstrações Contábeis do MPU, a partir da nova estrutura de prestação de contas estabelecida pelo TCU, se contiverem distorções relevantes no relatório financeiro aplicável, o que deve ser evitado. 27. Por certo que a pandemia do Covid-19 trouxe situação excepcionalíssima a atrair medidas também extraordinárias. De forma exemplificativa, cita-se que o procedimento de realização do inventário de 2020 do Tribunal de Contas da União (TCU) foi atualizado pela Portaria-SEGEDAM Nº 26, de 11 de novembro de 20206, a qual estabeleceu regras complementares com vistas à realização de inventário de 2020, dos bens móveis e imóveis 3 Disponível em: < https://midia.mpf.mp.br/relatorio-prestacao-contas-mpu-2019/relatorio-prestacao-contasmpu- 2019.pdf>. Acesso: março de 2021. 4 Disponível em: Acesso em março de 2021. 5 Disponível em: < http://www.transparencia.mpf.mp.br/transparencia/conteudo/execucao-orcamentaria-efinanceira/prestacao-de-contas- anual/2019/desfazimentos-de-ativos-mpf_2019.pdf> Acesso em março de 2021. 6 Portaria-SEGEDAM Nº 26, de 11 de novembro de 2020 In, Boletim do Tribunal de Contas da União. Ano 53, nº 214, 12/11/2020, pág.10. Disponível em: < https://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A81881F759554350175BD4A65E01097&inl ine=1>. Acesso: março de 2021 Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 10| 13 sobre responsabilidade do TCU”, de maneira a estabelecer flexibilização em relação às regras do inventário naquele órgão: Art. 7º Bens móveis de menor relevância para fins de controle patrimonial, atualmente definidos e elencados na Portaria- Segedam nº 50, de 25 de novembro de 2019, não serão, obrigatoriamente, objeto de levantamento para fins de realização do inventário anual, exceto se: I- houver solicitação prévia da Presidência, da Corregedoria do Tribunal ou dos dirigentes das respectivas unidades de patrimônio; II- constatado o extravio em algum levantamento de bem. 28. Nessa perspectiva, com o objetivo de minimizar o contágio pela Covid-19, no âmbito do Ministério Público da União, o trabalho presencial foi restrito somente às atividades essenciais7 (Portaria PGR/MPU nº 26 de 11/03/2021), cuja execução seja incompatível com o modelo remoto, caso em que caberá às chefias autorizá-lo de forma excepcional. Nesse caso, as diretrizes para execução do trabalho presencial deverão ser estabelecidas pelas respectivas chefias, que no caso da PR-RJ, é da alçada do Senhor Procurador-Chefe (art.3º, inciso III). 29. Já no âmbito da Procuradoria-Geral da República, a Secretária-Geral determinou, pór meio da Portaria SG/MPF nº 204 de 23/03/2021, que as atividades seriam desempenhadas, integralmente, em regime de trabalho remoto pelo período de 15 (quinze) dias, a contar de 24/03/2021. A determinação não se aplicava às atividades presenciais que fossem imprescindíveis e cuja suspensão pudesse acarretar prejuízos à Instituição. Por outro lado, a Portaria PGR/MPF nº 220, de 29 de abril de 2021, disciplinou o retorno das atividades na Procuradora-Geral da República. 30. Portanto, embora a IN SG/MPF nº 6, de 7/06/2019, e a IN SG/MPF n° 9 de 11/06/2019, (que regem a execução dos inventários de bens de consumo e de bens permanentes das Unidades no âmbito do MPF), não tenham levado em conta situações de 7 O texto classifica como essenciais, tarefas cuja suspensão pode gerar grave risco, prejuízo ou inefetividade” para a atuação do MPU. Em relação a essas atividades - nas situações em que o trabalho presencial for imprescindível - as unidades deverão adotar protocolos indicados pelas autoridades sanitárias tanto federais quanto locais para prevenir o contágio do vírus. Entre essas medidas, estão revezamento, rodízio e escalas diferenciadas de horário de trabalho. Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 11| 13 anormalidade, como é o caso atual do enfrentamento à emergência em saúde pública, decorrente da Covid-19, a Portaria PGR/MPU nº 26 de 11/03/2021 outorgou ao Senhor Procurador-Chefe, observados os critérios de excepcionalidade, fixar diretrizes para o comparecimento presencial às Unidades (art. 3º), sendo que os casos omissos e as dúvidas, referentes à aplicação desse normativo, devem ser dirimidas por Sua Excelência, o Procurador-Geral da República no âmbito do MPF (art.4°). 31. Nesse contexto, torna-se evidente a submissão da PR-RJ a normativos, como a IN SG/MPF nº 6, de 7/06/2019 e a IN SG/MPF n° 9 de 11/06/2019/MPF/SG, o que implica na exigência de que, em 2021, ano em que a pandemia da Covid-19 segue mais gravosa, sejam realizados dois inventários (referentes aos exercícios de 2020 e de 2021), além do saneamento das pendências do inventário do exercício de 2019. 32. Outrossim, segundo a IN SG/MPF nº 9, de 11/06/2019, do (Seção II, art. 69), a PR-RJ pode adotar outros tipos de inventários para o controle patrimonial, a saber: Inventário de Verificação8; de Transferência9; de Extinção10 e de Apuração de Responsabilidade, os quais poderão ser realizados durante o exercício e serão considerados para efeito do inventário anual da Unidade. Esses tipos de inventários abarcam o levantamento de menores quantidades de bens, sendo adequados a controles patrimoniais pontuais. 33. Em relação aos 1.526 bens não encontrados, por exemplo, seria pertinente realizar o Inventário de Verificação em dois setores, os quais foram especificados pelo Secretário Estadual (Despacho 33841/2020 itens 11 e 12), quais sejam: a DISOT (USO), que teve 444 bens não encontrados e a SELOG, que teve 376 bens não encontrados, respondendo esses dois 8 Inventário de Verificação: realizado a qualquer tempo, com o objetivo de verificar a regularidade de um conjunto de bens, por iniciativa da Unidade de Administração de Material e Patrimônio, a pedido do detentor da carga patrimonial ou do Secretário de Administração ou autoridade equivalente, nas unidades do MPF (Seção II, art. 69, Inciso II); 9 Inventário de Transferência: realizado quando da mudança de um titular em função de confiança ou cargo em comissão detentor da carga patrimonial (Seção II, art. 69, Inciso III); 10 Inventário de Extinção: realizado quando da extinção ou transformação de uma Unidade de Localização (Seção II, art. 69, Inciso IV); Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 12| 13 setores por 53,74% dos bens não encontrados. Acresce a tal fato que, na DISOT, não foram localizadas 258 câmaras (60% dos bens não encontrados naquele setor). 34. Vale ressaltar que a pandemia apesar de introduzir as dificuldades amplamente reconhecidas para o trabalho presencial, no que tange à realização do inventário, pode ser um diferencial positivo, já que sem fluxo de pessoal no local, o trabalho pode inclusive ser facilitado. 35. Sendo assim, o Inventário de Verificação e o Inventário de Apuração de Responsabilidade podem ser realizados, a partir de critérios que determinem a limitação no número de bens. Por exemplo, o Secretário Estadual relatou em seu despacho (33841/2020, item 11), que se fossem considerados os setores, com até 10 itens não localizados, ter-se-ia 14 setores respondendo por 89,52% dos bens não encontrados na PR-RJ. Se for acrescentada a essa informação o critério de materialidade desses bens, poder-se-ia proceder o levantamento de um número ainda menor de bens. 36. Ante ao exposto, tendo em vista que a adoção do regime de home office não exclui o trabalho presencial voltado às atividades essenciais, e que esse modo de trabalho representa, em princípio, redução na movimentação de pessoas nas unidades, somos de parecer que a Unidade: I) Conclua a execução das ações referentes ao Inventário de 2019 (PR- RJ00119428/2020) e em paralelo; II) Realize o procedimento de inventário, adotando todas as providências administrativas necessárias para conclusão dos inventários anuais dos bens patrimoniais, ainda que de forma intempestiva; III) Avalie adoção de critérios internos, para proceder a inventários específicos, considerando os setores com maior percentual de bens não localizados; bens de maior materialidade e com alto potencial de risco de perda. É o Parecer. Brasília, 8 de junho de 2021. NÍDIA MARIA DE ÁVILA FURIATI Analista do MPU/Gestão Pública Assinado digitalmente em 09/06/2021 19:53. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave E4F72D68.366E7594.9BD1F077.DA2A0111 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 13| 13 De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Governança Institucional. HELTON DEMÉTRIO DE BARROS Chefe da Divisão de Auditoria Contábil e Patrimonial De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. HELBERT SOARES BENTO Diretor de Auditoria de Governança Institucional De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 240/2021. Encaminhe-se à PR-RJ, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor
Em face do exposto, considerando a previsão constante para os beneficiários da previdência social, corroboramos o entendimento exarado no Parecer nº 070/2021/CONJUR e somos de parecer pela possibilidade de inclusão do dia do falecimento do beneficiário de pensão no cálculo do acerto financeiro.
PARECER AUDIN-MPU Nº 226/2021 Referência : Despacho nº 314/2021. PGEA nº 1.00.000.020938/2020-42. Assunto : Pessoal. Quitação financeira de pensão. Interessado : Secretaria-Geral. Ministério Público Federal. Por Despacho, de 14/4/2021, acolhendo manifestação da Consultoria Jurídica do MPF, a Excelentíssima Senhora Secretária-Geral do Ministério Público Federal encaminha o presente processo a esta Auditoria Interna do MPU para análise quanto à possibilidade de inclusão da data do óbito no cálculo do acerto financeiro resultante de falecimento de pensionista. 2. O referido questionamento decorre de pedido formulado por herdeira de pensionista do MPF falecida, em que solicita o recálculo do acerto financeiro decorrente do falecimento, de modo a incluir a data do falecimento da pensionista. 3. Na mencionada manifestação, a Consultoria Jurídica do MPF, por meio do Parecer nº 070/2021/CONJUR, assim se manifesta: 4. Verifica-se, ao analisar a questão que se apresenta como objeto do presente procedimento, que assiste razão à interessada. Isso porque, o dispositivo invocado pela área de gestão de pessoas não incide, nem por analogia, no cálculo do acerto financeiro herdeiros de servidores e pensionistas. O art. 219, inciso I, da Lei 8112/1990, tem por finalidade definir as regras para o termo inicial do pagamento da pensão, repassando, em razão da morte do ex-servidor, aos pensionistas, os valores do benefício previdenciário a partir daquele dia. 5. Nota-se que a situação apresentada nos autos é distinta, por tratar-se de um acerto financeiro. A pensão não exige uma hipótese de incidência específica para que o seu beneficiário tenha direito aos seus valores, de modo que a cada dia que passa, se incorpora ao patrimônio do pensionista o valor proporcional correspondente, razão pela qual o dia 29 de agosto também deve entrar no cálculo da pensão e, no presente caso, do correspondente acerto financeiro. 6. Nesse contexto, o disposto no art. 219, inciso I, da Lei 8112/1990, aplicase apenas nas hipóteses em que houver a conversão, em pensão, da remuneração do servidor ativo ou do provento do aposentado. Apenas a título de reforço argumentativo, é importante consignar que, caso não haja a necessidade de se conceder pensão por morte e a Administração tiver que promover o acerto financeiro decorrente da vacância por falecimento, a data do óbito será levada em consideração nesse cálculo. Trata-se, portanto, de Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:36. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 9EE024CD.0AB0E2A1.BA6E3C90.549137AA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 226/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3|6 um dispositivo com aplicação restrita e que não pode, por analogia, ser estendido a outras hipóteses fáticas, uma vez que normas restritivas de direito não admitem interpretações ampliativas, sob pena de prejuízo ao possível destinatário. 7. Diante do exposto, esta Consultoria Jurídica opina, nos termos da fundamentação apresentada, pelo recálculo do acerto financeiro, de forma a incluir o dia que corresponde a data do óbito da pensionista. 4. A Subsecretaria de Remuneração de Pessoal do MPF alega, por sua vez, que não inclui o dia do óbito na quitação de acerto financeiro em decorrência dos entendimentos constantes no Parecer COGESP/SEORI/AUDIN-MPU nº 1.435/2013 e no Relatório de Auditoria nº 20/2019, emitidos por esta Auditoria Interna do MPU. Informa, ainda, que nenhum dos ramos do MPU inclui o dia do falecimento no cálculo do acerto financeiro de servidor ativo, aposentado ou pensionista. 5. Inicialmente, convém observar que o Parecer COGESP/SEORI/AUDIN-MPU nº 1.435/2013 refere-se a assunto diverso do tratado na presente consulta. A questão enfrentada no citado Parecer trata da divisão da remuneração mensal por 30 (trinta), para fins de apuração dos valores do acerto financeiro nas situações de vacância de cargo público. O caso aqui sob análise diz respeito à quitação financeira de pensionista que faleceu e, em razão disso, questiona-se se no cálculo do acerto financeiro deve ou não ser incluída a data do óbito para fins de quitação. 6. No que tange ao Relatório de Auditoria nº 20/2019, verifica-se que, além dos apontamentos relacionados ao já mencionado Parecer COGESP/SEORI/AUDIN-MPU nº 1.435/2013, sugere-se a utilização, por analogia, da regra contida no art. 132 do Código Civil, nos seguintes termos: Já no que diz aos dias efetivamente devidos, ao adotar, por analogia, o disposto no caput art. 132 do Código Civil, transcrito a seguir, depreendemos que é possível a inclusão do dia do óbito ou o dia do implemento da maioridade, desde que seja excluído o dia inicial do implemento da qualidade de pensionista. Em outras palavras, a quantidade de dias devidos corresponde ao dia do desligamento subtraído de uma unidade. Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:36. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 9EE024CD.0AB0E2A1.BA6E3C90.549137AA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 226/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4|6 7. No entanto, corroborando o entendimento da Consultoria Jurídica do MPF, a aplicação do dispositivo supracitado à situação apresentada não se mostra razoável, tendo em vista que tal regra do Código Civil estipula a contagem de prazos relacionada aos negócios jurídicos. Por seu turno, a discussão em questão não diz respeito a prazos, mas ao direito ou não de recebimento do benefício de pensão referente ao dia em que tenha ocorrido o falecimento do beneficiário, ou seja, da aquisição de um direito por parte do beneficiário da pensão, que se incorpora ao seu patrimônio para fins de acerto financeiro. 8. Em exame, importa destacar que a pensão é um benefício garantido aos dependentes, concedida por ocasião do óbito do servidor, conforme estabelecido nos arts. 185, inciso II, alínea a”, 215, 219 e 222, inciso I, da Lei nº 8.112/90: Art. 185. Os benefícios do Plano de Seguridade Social do servidor compreendem: (...) II - quanto ao dependente: a) pensão vitalícia e temporária; (...) Art. 215. Por morte do servidor, os seus dependentes, nas hipóteses legais, fazem jus à pensão por morte, observados os limites estabelecidos no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal e no art. 2º da Lei nº 10.887, de 18 de junho de 2004. (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019) (...) Art. 219. A pensão por morte será devida ao conjunto dos dependentes do segurado que falecer, aposentado ou não, a contar da data: (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019) I - do óbito, quando requerida em até 180 (cento e oitenta dias) após o óbito, para os filhos menores de 16 (dezesseis) anos, ou em até 90 (noventa) dias após o óbito, para os demais dependentes; II - do requerimento, quando requerida após o prazo previsto no inciso I do caput deste artigo; ou (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019) III - da decisão judicial, na hipótese de morte presumida. (Redação dada pela Lei nº 13.846, de 2019) (...) Art. 222. Acarreta perda da qualidade de beneficiário: I - o seu falecimento; Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:36. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 9EE024CD.0AB0E2A1.BA6E3C90.549137AA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 226/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5|6 9. Dessa forma, conforme disposto no art. 219, inciso I, a pensão será concedida ao dependente a contar da data do óbito do instituidor e, nos termos do art. 222, inciso I, cessará com o falecimento do pensionista. 10. Verifica-se, portanto, que há uma previsão expressa de que a pensão é devida a contar da data de falecimento do servidor, o que implica na impossibilidade de o servidor receber os valores referentes ao dia do seu falecimento. Isso porque, se o servidor falecido também recebesse por esse dia, o mesmo dia seria pago em duplicidade ao instituidor e ao beneficiário da pensão. 11. No entanto, essa previsão não permite a conclusão, por analogia, da impossibilidade de cômputo do dia do óbito no acerto financeiro dos valores devidos ao pensionista falecido, uma vez que o pagamento desse dia não resulta, a princípio, em nenhum pagamento em duplicidade. 12. Importa consignar, ademais, que o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União não contém previsão expressa quanto ao assunto analisado na presente consulta. 13. No entanto, a Instrução Normativa nº 77/2015, expedida pelo Ministério da Previdência Social, que estabelece rotinas para agilizar e uniformizar o reconhecimento de direitos dos segurados e beneficiários da Previdência Social, disciplina, no art. 521, o seguinte: Do resíduo Art. 521. O valor devido até a data do óbito e não recebido em vida pelo segurado será pago aos seus dependentes habilitados à pensão por morte, independentemente de inventário ou de arrolamento. §1º Inexistindo dependentes habilitados à pensão por morte, na forma do caput, o pagamento será realizado mediante autorização judicial ou pela apresentação de partilha por escritura pública, observadas as alterações implementadas na Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973 e alterada pela Lei nº 11.441, de 4 de janeiro de 2007. § 2º Havendo mais de um herdeiro, o pagamento poderá ser efetuado a apenas um deles, mediante declaração de anuência dos demais. (grifamos) Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:36. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 9EE024CD.0AB0E2A1.BA6E3C90.549137AA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 226/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6|6 14. Da leitura da legislação supra, verifica-se que o resíduo do benefício pago pela Previdência Social é devido até a data do óbito do segurado, o que permite depreender que, no pagamento de pensões a cargo do INSS, o dia do falecimento pode ser considerado para fins de quitação do acerto financeiro. 15. A despeito da ausência de previsão legal específica aplicável aos servidores públicos federais, entendemos que as disposições contidas na legislação do INSS podem ser aplicadas, por analogia, ao caso em análise. 16. Em face do exposto, considerando a previsão constante para os beneficiários da previdência social, corroboramos o entendimento exarado no Parecer nº 070/2021/CONJUR e somos de parecer pela possibilidade de inclusão do dia do falecimento do beneficiário de pensão no cálculo do acerto financeiro. É o Parecer. Brasília, 7 de maio de 2021. GLEDSON DA CRUZ MOURÃO Chefe da Divisão de Auditoria e Análise de Atos de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 226/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretora de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 226/2021. Encaminhe-se à SG/MPF, para as providências cabíveis. RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Ante o exposto, somos de parecer: a) que esta Audin-MPU não vislumbra inadequação ao prescrito pela Resolução nº 167/2019/CSMPT caso se decida pela indenização tão somente das folgas compensatórias decorrentes dos plantões compreendidos entre 15 a 29/3/2021, desde que restrita à disponibilidade orçamentária e financeira, facultado ainda o parcelamento; b) que é importante a adoção de esforços necessários pelas Unidades do MPT, incluindo os propostos no item 13, com vistas a evitar as conversões em pecúnia.
PARECER AUDIN-MPU Nº 224/2021 Referência : Despacho PGT. PGEA nº 0.02.000.000032/2021-73. Assunto : Pessoal. Conversão de folgas compensatórias em pecúnia. Aposentadoria. Interessado : Diretoria Geral. Procuradoria Geral do Trabalho. O Excelentíssimo Procurador Geral do Trabalho, por meio de Despacho de 18/4/2021 (PGEA nº 20.02.1200.0000877/2020-55), encaminha, para manifestação desta Auditoria Interna do MPU, consulta relativa a pedido de membro do MPT de conversão de folgas compensatórias em pecúnia considerando sua jubilação compulsória em 14/4/2021. 2. No parecer jurídico que acompanha a consulta, é ressaltado que, como condição necessária à conversão em pecúnia solicitada, a não fruição da folga compensatória seja decorrente da necessidade de serviço, em conformidade com a Resolução CSMPT 167/2019. Veja-se: (...) Da leitura dos dispositivos ora colacionados, extrai-se que, para que a conversão seja viabilizada, é necessário o requerimento oportuno de gozo e impossibilidade confirmada. Se apenas é indenizável a folga decorrente de plantão por necessidade de serviço, pressupõe-se que houve a tentativa de gozo e a justificativa da Administração demonstrando essa impossibilidade. Além disso, a compensação deve observar o limite máximo de 30 (trinta) dias ao ano e os consectários legais decorrentes da conversão ficam condicionados à disponibilidade orçamentária e financeira, observado o limite máximo de 30 (trinta) dias. Da leitura dos autos, não se verifica o requerimento oportuno de gozo e impossibilidade confirmada dos períodos de plantão efetuados desde 2020. Verifica-se, no entanto, que o interessado realizou plantão no período de 15 a 29.3.2021, designado conforme Portaria PRT12 nº 24, de 18/01/2021. Considerando que há dias não usufruídos de folga adquiridos na iminência da aposentadoria do membro, este teria, a priori, direito à conversão em pecúnia, dada a impossibilidade de compensação a partir da sua inatividade. Contudo, por se tratar de dinâmica nova com reflexos potenciais de pagamento como resíduos pós aposentadoria, esta Secretaria Jurídica sugere a remessa dos autos à AUDIN para apreciação das análises e conclusão delineadas no documento elaborado por esta secretaria, e apontamento de eventuais aspectos a serem observados pela Administração da PGT no caso. Ademais, considerando a natureza da questão, sugere-se a expedição de Ofício Circular, a fim de que as Chefias das Regionais adotem as diligências Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:48. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 5B50014C.F3883B04.FB17EE6D.846EBF48 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 224/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3| 6 necessárias a fim de verificar os membros que estão na iminência de se aposentar com saldo de compensação de plantões, viabilizando o gozo das folgas compensatórias ou justificando a sua impossibilidade. (grifos nossos) 3. De início, cumpre registrar que o direito às folgas compensatórias decorrentes da designação de membros do MPT para atuarem nos plantões nas respectivas unidades encontra-se regulamentado nos artigos 7º e 8º da Resolução nº 167/2019/CSMPT, nos moldes abaixo: (...) Art. 7° Os membros do Ministério Público do Trabalho que cumprirem plantão nos termos do art. 1° da presente Resolução terão direito a compensação, à base de 24 (vinte e quatro) horas de plantão por um dia de descanso. § 1º Ressalvado o período do recesso forense, a compensação observará o limite máximo de 30 (trinta) dias ao ano. § 2º A fruição das folgas compensatórias ficará condicionada ao interesse do serviço, devendo ser autorizada pelo Procurador-Chefe da unidade respectiva ou pelo Procurador Geral do Trabalho, quando o caso, mediante solicitação do interessado, formulada com antecedência mínima de 30 (trinta) dias sempre que o período de gozo for superior a 3 (três) dias. § 3° As folgas compensatórias deverão ser utilizadas no prazo de 12 (doze) meses, contados de sua aquisição. § 4° A não fruição da compensação, por necessidade de serviço, implica sua conversão em pecúnia, a requerimento da parte interessada, aplicando-se o mesmo regime relativo ao artigo 222, inciso III, da Lei Complementar n° 75, de 1993. § 5° O requerimento de conversão a que se refere o parágrafo anterior pode ser formulado a qualquer tempo, e incidirá sobre os plantões dos últimos 12 (doze) meses sem a respectiva compensação. Art. 8° Os consectários legais decorrentes da conversão a que se refere o §4° do art. 9° ficam condicionados à disponibilidade orçamentária e financeira, observado o limite máximo de 30 (trinta) dias ao ano. (grifos nossos) 4. Da leitura dos trechos acima transcritos, verifica-se que os membros que cumprirem plantões em dias úteis fora do expediente normal; nos finais de semana; nos feriados, pontos facultativos e recessos terão direito a folgas compensatórias, à razão de um dia de descanso a cada 24 horas de plantão. Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:48. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 5B50014C.F3883B04.FB17EE6D.846EBF48 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 224/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4| 6 5. Extrai-se, ainda, que a fruição das folgas compensatórias deverá ocorrer em até um ano da data em que adquirido o direito, condicionada ao interesse do serviço e à autorização da chefia da respectiva Unidade. 6. Por outro lado, a norma condicionou a conversão em pecúnia à impossibilidade de fruição das folgas decorrente da necessidade de serviço. Como bem observou a Secretaria Jurídica do Excelentíssimo Procurador Geral do Trabalho, para a satisfação de tal exigência, pressupõe-se que houve a tentativa de gozo e a justificativa da Administração demonstrando essa impossibilidade. No caso concreto, não se verificou no processo os requerimentos em tempo hábil à fruição da folga, nem a negativa da autoridade competente. 7. Todavia, pode-se observar nos autos do processo que, tendo o membro cumprido plantões em todos os meses compreendidos entre julho de 2020 a janeiro de 2021, os requerimentos de concessão das folgas compensatórias foram apresentados apenas em 5/4/2021, a 9 (nove) dias de sua jubilação compulsória. Além disso, o requerimento de conversão em pecúnia foi assinado em 6/4/2021. 8. No que tange às folgas compensatórias decorrentes dos plantões compreendidos entre 15 a 29/3/2021, dos quais foram adquiridos 10 dias e 16 horas de folga, é mister reconhecer a falta de tempo hábil para o gozo do direito diante da proximidade da aposentadoria. Nesse caso concreto, entende-se razoável a conversão em pecúnia solicitada. 9. Cumpre ressaltar que, por força do art. 8º da Resolução nº 167/2019/CSMPT, a efetivação do direito fica condicionada à disponibilidade orçamentária e financeira. 10. É oportuno acrescentar, ainda, o entendimento da Corte de Contas sobre a faculdade da Administração de parcelar a quantia devida. Ao tratar da conversão em pecúnia de períodos de licença-prêmio, mencionado no § 4º do art. 7º da norma que regula o tema da consulta, o Acórdão do TCU n° 1980/2009 – Plenário consignou o seguinte: ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, em: Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:48. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 5B50014C.F3883B04.FB17EE6D.846EBF48 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 224/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5| 6 9.1. com fundamento no art. 16, inciso II, do Regimento Interno do TCU, deferir o pleito do interessado, autorizando a conversão em pecúnia dos períodos de licença-prêmio por assiduidade não-gozados e nem computados em dobro para fins de aposentadoria, na medida das disponibilidades orçamentárias e financeiras do Tribunal, sendo facultado, também, à Administração o pagamento parcelado da quantia devida; 9.2. determinar à Secretaria-Geral de Administração – Segedam deste Tribunal que observe, em face do que dispõe o art. 1º do Decreto n.º 20.910, de 1932, o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para o servidor requerer a conversão em pecúnia das licenças-prêmio não-gozadas, cujo termo inicial é a data da respectiva aposentadoria; 11. Nesse ponto, é pertinente mencionar também que o MPU ultrapassou o limite máximo de despesa de pessoal, conforme o Relatório de Gestão Fiscal referente ao 3º quadrimestre de 20201. Embora o TCU (Acórdão nº 3015/2020 – Plenário) tenha suspendido cautelarmente os efeitos dos arts. 22 e 23 da Lei de Responsabilidade Fiscal decorrentes de apuração do limite com despesas de pessoal que leve em conta despesas de caráter indenizatório (licença-prêmio convertida em pecúnia, férias não gozadas, abono constitucional de férias, abono pecuniário de férias e abono permanência), a situação tem se agravado com os constantes decréscimos da receita corrente líquida da União. 12. Além disso, a Administração tem adotado medidas frente às restrições orçamentárias impostas pela EC nº 95/2016, como a orientação para o gozo de férias de exercícios anteriores de membros e servidores dada a impossibilidade de indenização. 13. Na mesma linha deve ocorrer no tocante às folgas compensatórias não gozadas. Assim, a conversão em pecúnia é medida excepcional. Dessa forma, impõe-se às unidades a necessidade de adotar as diligências necessárias, a fim de viabilizar o gozo das folgas compensatórias de todos os membros, bem como, sempre que possível, não designar membros que estão na iminência de se aposentar para o cumprimento de plantão. 1 Portaria PGR/MPU nº 8, de 27 janeiro de 2021, disponível em: http://www.transparencia.mpf.mp.br/conteudo/execucao-orcamentaria-e-financeira/limite-de-gastos-compessoal/2020/limite-de-gastos-com-pessoal_2020_Setembro2Dezembro.pdf Assinado digitalmente em 07/05/2021 18:48. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 5B50014C.F3883B04.FB17EE6D.846EBF48 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 224/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6| 6 14. Ante o exposto, somos de parecer: a) que esta Audin-MPU não vislumbra inadequação ao prescrito pela Resolução nº 167/2019/CSMPT caso se decida pela indenização tão somente das folgas compensatórias decorrentes dos plantões compreendidos entre 15 a 29/3/2021, desde que restrita à disponibilidade orçamentária e financeira, facultado ainda o parcelamento; b) que é importante a adoção de esforços necessários pelas Unidades do MPT, incluindo os propostos no item 13, com vistas a evitar as conversões em pecúnia. É o Parecer. Brasília, 7 de maio de 2021. NELSON SILVA LOPES Chefe da Divisão de Auditoria de Gestão de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 224/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretora de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 224/2021. Encaminhe-se à PGT/MPT, para as providências cabíveis. RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Em face do exposto, somos de parecer que o entendimento exarado no Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 184/2015 mantém-se para o fornecimento de combustível, quando se tratar de compra de produto, nos termos do art. 6º, III, da Lei nº 8.666/93.
AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 1| 7 P A R E C E R 209/2021 Assinado digitalmente em 04/05/2021 15:29. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17A3F165.820E83BD.C6A295EE.E4AFF5CA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 2| 7 PARECER AUDIN-MPU Nº 209/2021 Referência : Ofício nº 82/2021/SG/MPDFT. PGEA nº 0.02.000.000028/2021-13. Assunto : Administrativo. Contratação de fornecimento de combustíveis. Elemento de Despesa. Interessado : Secretaria-Geral. Ministério Público do Distrito Federal e Territórios. O Excelentíssimo Senhor Secretário-Geral do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios consulta esta Auditoria Interna do Ministério Público da União acerca do entendimento exarado no Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 184/2015, relativo à contratação de fornecimento de combustíveis com o fito de instruir processos em curso no ramo ministerial consulente. 2. Relatou que esta Audin-MPU no parecer supra manifestou que a contratação de fornecimento de combustíveis caracteriza-se pela venda de produto e não como prestação de serviço, ficando a duração do ajuste adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, conforme prescrito no caput do art. 57 da Lei nº 8.666/93. 3. Acrescentou que o TCU formalizou o Termo de Contrato nº 52/2018, com a empresa Prime Consultoria e Assessoria Empresarial, com natureza de serviço, prevendo, inclusive, a possibilidade de prorrogação. 4. Em análise à situação apresentada, preliminarmente, cumpre diferenciar o que venham a ser fornecimento de combustível e gerenciamento de fornecimento de combustível. 5. O fornecimento de combustível se traduz na compra de combustíveis para abastecimento dos veículos oficiais, mediante a aquisição junto ao amplo potencial de fornecedores (postos de combustíveis). A partir da estimativa de consumo, abre-se licitação na modalidade pregão do tipo menor preço, com base em tabela regularmente divulgada pela Agência Nacional de Petróleo. Classificada como despesa corrente, material de Assinado digitalmente em 04/05/2021 15:29. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17A3F165.820E83BD.C6A295EE.E4AFF5CA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 3| 7 consumo, a compra de combustíveis submete-se ao regramento relativo a contratos de fornecimento, com duração adstrita à vigência dos créditos orçamentários, ou seja, ao término do exercício contábil que coincide com o ano civil, nos termos do caput do art. 57 da Lei nº 8.666/93 c/c o art. 34 da Lei nº 4.320/64: LEI Nº 8.666/93 Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser prorrogados se houver interesse da Administração e desde que isso tenha sido previsto no ato convocatório; II - à prestação de serviços a serem executados de forma contínua, que poderão ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, limitada a sessenta meses; LEI N.º 4.320/64 Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. 6. Em contraponto, para melhor gestão, a Administração tem a possibilidade de aquisição de combustível por meio de uma rede de postos credenciados mediante empresa que oferte o serviço de gerenciamento de abastecimento, sujeito a uma taxa de administração. Assim, a empresa selecionada no certame licitatório é contratada pela Administração para gerenciar o serviço de abastecimento da frota de veículos, por intermédio de cartões personalizados com senhas individuais, que podem ser utilizados em qualquer posto da rede credenciada. Aqui não cabe à Administração interferir na relação que a gerenciadora terá com os postos credenciados, que serão remunerados com base em relação de direito privado firmada com a empresa gerenciadora. 7. Assim, o objetivo da contratação por gerenciamento é facilitar a logística no atendimento das demandas da Administração, possibilitando ainda a prorrogação do contrato, por até sessenta meses, nos termos do art. 57, II, da Lei nº 8.666/93. Assinado digitalmente em 04/05/2021 15:29. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17A3F165.820E83BD.C6A295EE.E4AFF5CA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 4| 7 8. Acrescenta-se que, no artigo publicado na Revista do Tribunal de Contas da União 1, examinando alguns pontos capitais sobre o tema da quarteirização” nos serviços de manutenção da frota e fornecimento de combustíveis aos veículos públicos, como forma de buscar maior eficiência na gestão pública, os autores esclarecem com precisão a existência de duas modalidades de gestão: a contratação tradicional de posto de combustível e a contratação do serviço de gerenciamento de fornecimento de combustível. A contratação tradicional, ou seja, de um único posto de combustível, vencedor da licitação, obriga a Administração contratante a efetuar o abastecimento de seus veículos no âmbito exclusivo desse estabelecimento. O modelo de contratação de empresa gerenciadora possibilita que uma rede de postos credenciados em várias localidades atenda à demanda da Administração, onde a necessidade surgir, evitando-se o uso de suprimento de fundos, sujeito a excessos e impropriedades. No campo da economicidade, a contratação de empresa de gerenciamento do fornecimento de combustíveis pode ter sua duração estendida para além do exercício financeiro, afastando, com isso, a necessidade de realizar- se licitação a cada exercício financeiro para a aquisição de combustíveis, segundo a regra do art. 57, caput, da Lei nº 8.666/93. É que o contrato de gerenciamento, cuja natureza é a de prestação de serviços, reiterese, permite que sua duração ultrapasse o exercício financeiro, podendo atingir o limite de 60 (sessenta) meses, desde que comprovada a vantagem econômica das possíveis prorrogações. (...) Tanto no gerenciamento da manutenção preventiva e corretiva de veículos como no gerenciamento do fornecimento de combustíveis – embora este constitua obrigação de dar e não, propriamente, obrigação de fazer, que tipifica a prestação de serviços –, o objeto da contratação administrativa é a gerência de um modo peculiar de obter aqueles bens e serviços. A execução do serviço de manutenção ou a execução do fornecimento do combustível não são o objeto da contratação, pela singela razão de que não são o objeto social da empresa gerenciadora. Esta não faz a manutenção, nem fornece o combustível; cumpre-lhe gerenciar a execução da manutenção ou gerenciar o fornecimento do combustível. A contratação é de um sistema de gestão, portanto, de uma atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração Pública, que o art. 6º, II, da Lei nº 8.666/93 define expressamente como serviço. 1 Artigo Manutenção da frota e fornecimento de combustíveis por rede credenciada, gerida por empresa contratada: prenúncio da quarteirização” na gestão pública?”, RTCU nº 116/2009, set/dez, pág. 79-100. Assinado digitalmente em 04/05/2021 15:29. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17A3F165.820E83BD.C6A295EE.E4AFF5CA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 5| 7 9. Observa-se que a Administração transfere o gerenciamento do fornecimento de combustível para empresa especializada para ter sua frota de veículos oficiais abastecidas, uma vez que não é objeto da contratação a aquisição de combustível e sim o gerenciamento, caracterizando a prestação de serviço. 10. Nesse sentido, observa-se, no Termo de Contrato nº 52/2018, que o Tribunal de Contas da União realizou um certame com o objetivo de gerenciamento de serviço de fornecimento de combustível, para sua sede e secretarias estaduais, cujo excerto reproduzimos: CLÁUSULA PRIMEIRA – DO OBJETO 1. O presente contrato tem como objeto o gerenciamento de fornecimento de combustíveis na Sede do TCU em Brasília-DF e nas Secretarias Estaduais, em regime de empreitada por preço unitário, conforme especificações e quantidades constantes dos Anexos do Edital do Pregão Eletrônico nº 39/2018. (...) CLÁUSULA QUINTA – DA VIGÊNCIA 1. O prazo de vigência deste contrato é de 12 (doze) meses, contado de 1/10/2018 a 30/9/2019. 2. As unidades dos estados do Amapá, Rio de Janeiro, São Paulo e Sergipe não serão incluídas inicialmente no contrato, no entanto, pode ser que sejam incluídas posteriormente, a critério da CONTRATANTE. 3. O presente contrato poderá ser prorrogado, mediante apostilamento, a cada 12 (doze) meses, até o limite de 60 (sessenta) meses, caso sejam preenchidos os requisitos abaixo enumerados de forma simultânea, e autorizado formalmente pela autoridade competente: 3.1. Prestação regular dos serviços; 3.2. Não aplicação de punições de natureza pecuniária por três vezes ou mais; 3.3. Manutenção do interesse pela Administração na realização do serviço; 3.4. Manutenção da vantajosidade econômica do valor do contrato para a Administração; e 3.5. Concordância expressa da CONTRATADA pela prorrogação. (...) CLÁUSULA DÉCIMA PRIMEIRA – DO IRREAJUSTAMENTO DA TAXA DE ADMINISTRAÇÃO E DO PERCENTUAL DE DESCONTO 1. O valor da taxa de administração (-3,50%) e do percentual de desconto (0,00%) aplicadas aos combustíveis propostos serão fixos e irreajustáveis. Assinado digitalmente em 04/05/2021 15:29. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17A3F165.820E83BD.C6A295EE.E4AFF5CA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 6| 7 11. Da leitura, identifica-se a prestação do serviço de gerenciar o fornecimento do combustível, com a incidência de uma taxa de administração fixa e irreajustável, possibilitando a prorrogação do prazo contratual por até 60 (sessenta) meses, nos termos do inciso II do art. 57 da Lei nº 8.666/93. 12. Por outro lado, o Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 184/2015 se referia especificamente a contrato de aquisição de combustível. Logo, tendo em vista o objeto contratual pairar na seara da aquisição de bem de consumo, restringimos a análise à espécie de contratação caracterizada como compra/venda de produto, não no gerenciamento como o fez o TCU: 3. Em atenção ao presente questionamento, compete, inicialmente, iterar que a contratação qualificada como fornecimento de combustíveis caracteriza- se como compra, uma vez que envolve obrigação de dar, isto é, o seu objeto qualifica-se como venda de produto e não como prestação de serviço, ficando a duração do ajuste adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, conforme prescrito no caput do art. 57 da Lei n° 8.666/93, in verbis: LEI N° 8.666/1993 Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos: 4. Desse modo, fornecimento de combustíveis refere-se a materiais de consumo, não sendo considerado serviço de execução continuada, o que impede a prorrogação da vigência do ajuste além do limite anual. Nessa linha, o Tribunal de Contas da União -TCU tem determinado que não se prorrogue os contratos para aquisição de combustível, uma vez que estão fora da hipótese de incidência do inciso II do art. 57 da supracitada lei, de acordo com os excertos abaixo: 13. Portanto, para que não restem dúvidas, fornecimento de combustível considera-se aquisição de material de consumo, não passível de prorrogação contratual, nos termos do caput do art. 57 da Lei nº 8.666/93, diferentemente da contratação de gerenciamento de fornecimento de combustível, serviço de execução passível de prorrogação por mais de um exercício, limitada a 60 (sessenta) meses, conforme inciso II do art. 57 da Lei de Licitações. Assinado digitalmente em 04/05/2021 15:29. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17A3F165.820E83BD.C6A295EE.E4AFF5CA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 7| 7 14. Em face do exposto, somos de parecer que o entendimento exarado no Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 184/2015 mantém-se para o fornecimento de combustível, quando se tratar de compra de produto, nos termos do art. 6º, III, da Lei nº 8.666/93. É o Parecer. Brasília, 4 de maio de 2021. GLEICE VALERIA DA SILVA Técnico do MPU/Administração De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Chefe da Divisão de Consultoria e Orientação De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021. À consideração do Senhor-Auditor Chefe. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 209/2021. Encaminhe-se ao MPDFT, para as providências cabíveis. RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe Assinado digitalmente em 04/05/2021 15:29. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17A3F165.820E83BD.C6A295EE.E4AFF5CA MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL Assinatura/Certificação do documento AUDIN-MPU-00000765/2021 PARECER nº 209-2021 Signatário(a): GLEICE VALERIA DA SILVA Data e Hora: 04/05/2021 14:40:12 Assinado com login e senha Signatário(a): JOSE GERALDO DO ESPIRITO SANTO SILVA Data e Hora: 04/05/2021 14:25:30 Assinado com login e senha Signatário(a): MICHEL ANGELO VIEIRA OCKE Data e Hora: 04/05/2021 14:15:33 Assinado com login e senha Signatário(a): RONALDO DA SILVA PEREIRA Data e Hora: 04/05/2021 15:29:29 Assinado com login e senha Acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 17a3f165.820e83bd.c6a295ee.e4aff5ca
Diante das análises realizadas, concluímos que não há achados de auditoria nos processos inspecionados. Por fim, considerando o término da fase executória da auditoria em comento, sendo desnecessários novos esclarecimentos ou informações complementares por parte da Unidade auditada, sugere-se o encaminhamento do presente Relatório de Auditoria, para simples ciência do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.
PARECER AUDIN-MPU Nº 208/2021 Referência : Despacho nº 15465.2021. PGEA nº 0.02.000.000029/2021-50. Despacho nº 15759.2021. PGEA nº 0.02.000.000030/2021-84. Assunto : Pessoal. Observância do teto constitucional. Somatório de valores pagos a título de pensão e aposentadoria. Interessado : Procuradoria Geral do Trabalho. Tratam os PGEAs em epígrafe de indícios apontados pelo Tribunal de Contas da União – TCU por meio do sistema e-Pessoal, quanto à inobservância do teto constitucional para pensionistas que possuem outro vínculo público, utilizando como critério a decisão do Supremo Tribunal Federal - STF proferida no âmbito do Recurso Extraordinário nº 602.584/DF. 2. Conforme se observa nos PGEAs, as irregularidades apontadas pelo TCU decorrem do recebimento, por parte dos interessados, de valores superiores ao teto constitucional, considerando a soma dos proventos de aposentadoria e o benefício pensional por eles recebidos. 3. Ao analisar as situações, a Assessoria Administrativa da Secretaria Jurídica do Gabinete do PGT observa, inicialmente, que a exigência de observância ao teto remuneratório está prevista no artigo 37, inciso XI, da Constituição Federal, in verbis: XI – a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos; Assinado digitalmente em 28/04/2021 10:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 8CD23E4A.02CECA75.29F489D3.B37C55EA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 208/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 3| 8 4. Antes da decisão proferida pelo STF no julgamento do Recurso Extraordinário nº 602.584/DF, havia o entendimento de que o teto remuneratório deveria ser observado considerando as remunerações percebidas pelos beneficiários individualmente, ou seja, o valor dos proventos de aposentadoria e o benefício pensional deveriam, separadamente, sujeitar-se ao limite previsto no art. 37, XI, da CF/88. 5. Conforme asseverado pela Secretaria Jurídica do Gabinete do PGT, esse, inclusive, era o entendimento do próprio Tribunal de Contas da União, disposto no Acórdão nº 2.079/2005 – Plenário: VISTOS, relatados e discutidos estes autos de Consulta formulada pelo Ministro Presidente do Tribunal Superior do Trabalho, Vantuil Abdala, acerca da aplicação do teto constitucional de que tratam os arts. 37, inciso XI, e 40, § 11, da Constituição Federal (redação dada pelas Emendas Constitucionais n°s 41/2003 e 20/1998, respectivamente), nas situações de percepção simultânea de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão e de benefício de pensão com proventos de inatividade. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, diante das razões expostas pelo Relator, em: 9.1. com fundamento nos arts. 1°, inciso XVII, da Lei n° 8.443/92c/c o art. 1°, inciso XXV, do Regimento Interno, conhecer da presente Consulta, uma vez preenchidos os requisitos de admissibilidade estabelecidos no art. 264 do Regimento Interno; 9.2. com fulcro no art. 1°, § 2°, da Lei n° 8.443/92 c/c o art. 264,§ 3°, do Regimento Interno, responder à autoridade consulente que, pelo caráter contributivo dos benefícios (art. 40, caput, da Constituição Federal), o teto constitucional aplica-se à somados valores percebidos pelos instituidores individualmente, mas não para a soma de valores percebidos de instituidores distintos, portanto não incide o teto constitucional sobre o montante resultante da acumulação de benefício de pensão com remuneração de cargo efetivo ou em comissão, e sobre o montante resultante da acumulação do benefício de pensão com proventos da inatividade, por serem decorrentes de fatos geradores distintos, em face do que dispõem os arts.37, XI (redação dada pela Emenda Constitucional no 41/2003),e 40, § 11, da Constituição Federal (redação dada pela Emenda Constitucional no 20/1998); (grifou-se) 6. Ademais, no âmbito do MPU, foram editadas as Resoluções CNMP nº 9/2006 e 10/2006, que dispunham sobre a aplicação do teto remuneratório constitucional para membros e servidores, respectivamente. Vejamos: Assinado digitalmente em 28/04/2021 10:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 8CD23E4A.02CECA75.29F489D3.B37C55EA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 208/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 4| 8 RESOLUÇÃO CNMP Nº 9/2006 Art. 5º Está sujeita ao teto remuneratório a percepção cumulativa de subsídios, remuneração e proventos, de qualquer origem, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, ressalvado o disposto no art. 7o desta Resolução. (...) Art. 7º Não podem exceder o valor do teto remuneratório, embora não sejam somados entre si, nem com a remuneração do mês em que se der o pagamento: (...) IX – pensão por morte; RESOLUÇÃO CNMP Nº 10/2006 Art. 4º Estão sujeitas ao teto constitucional todas as parcelas remuneratórias, inclusive as vantagens pessoais, exceto as seguintes verbas: (...) Art. 5º Não podem exceder o valor do teto remuneratório, embora não se somem entre si nem com a remuneração do mês em que se der o pagamento: (...) IX – pensão por morte; 7. No entanto, o STF, no julgamento do RE nº 602.584/DF, com repercussão geral reconhecida, fixou a seguinte tese: Ocorrida a morte do instituidor da pensão em momento posterior ao da Emenda Constitucional nº 19/1998, o teto constitucional previsto no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal incide sobre o somatório de remuneração ou provento e pensão percebida por servidor. 8. Dessa forma, o STF entendeu que o teto constitucional deve ser observado considerando o somatório dos proventos e pensão percebidos pelo servidor, e não individualmente, como previsto, por exemplo, no Acórdão nº 2.079/2005 – Plenário e nas Resoluções CNMP nº 9/2006 e 10/2006, acima mencionados. Assinado digitalmente em 28/04/2021 10:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 8CD23E4A.02CECA75.29F489D3.B37C55EA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 208/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 5| 8 9. Não obstante, a Secretaria Jurídica do Gabinete do PGT asseverou que, apesar de referida decisão haver sido proferida em sede de recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida, ela vincula apenas o Poder Judiciário, não obrigando a Administração Pública, a qual, por seu turno, deve observar o disposto no artigo 24 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (LINDB), que dispõe: Art. 24. A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas. 10. Dessa forma, considerando que as concessões em que o TCU apontou as irregularidades ocorreram em momento anterior à decisão do STF, a Consultoria Jurídica do Gabinete do PGT manifestou-se pela manutenção da posição adotada até então, ou seja, com observância ao teto remuneratório constitucional dos proventos de aposentadoria separadamente do benefício de pensão, sugerindo a submissão do referido entendimento a esta Auditoria Interna do MPU, a fim de que aponte eventuais aspectos a serem observados pela Administração da PGT na adoção da interpretação mencionada em prol da segurança jurídica”. 11. Em exame, cumpre observar, inicialmente, que, a despeito de, conforme destacado pela Consultoria Jurídica do Gabinete do PGT, a decisão judicial proferida em sede de Recurso Extraordinário vincular apenas juízes e tribunais, ou seja, o Poder Judiciário, conforme previsão do art. 927 do Código de Processo Civil1, há que se ressaltar que se trata de decisão proferida no âmbito da última instância judicial, com reconhecimento de repercussão geral e, 1 Art. 927. Os juízes e os tribunais observarão: I - as decisões do Supremo Tribunal Federal em controle concentrado de constitucionalidade; II - os enunciados de súmula vinculante; III - os acórdãos em incidente de assunção de competência ou de resolução de demandas repetitivas e em julgamento de recursos extraordinário e especial repetitivos; IV - os enunciados das súmulas do Supremo Tribunal Federal em matéria constitucional e do Superior Tribunal de Justiça em matéria infraconstitucional; V - a orientação do plenário ou do órgão especial aos quais estiverem vinculados. Assinado digitalmente em 28/04/2021 10:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 8CD23E4A.02CECA75.29F489D3.B37C55EA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 208/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 6| 8 ainda que sem previsão de vinculação obrigatória em lei, serve de parâmetro para manifestações em sede administrativa. 12. Além disso, entende-se que eventual aplicação do entendimento firmado no RE nº 602.584/DF quanto ao teto remuneratório constitucional dever ser observado considerando o somatório dos proventos de aposentadoria e do benefício de pensão não tem o condão de promover qualquer alteração na aposentadoria ou na pensão concedidas aos interessados, mas sim de observar a nova orientação quanto à forma de verificação do teto de pagamento em cada nova prestação, respeitando-se os pagamentos já realizados. 13. Importa salientar ainda que o Decreto nº 9.830/2018, que regulamentou os artigos 20 a 30 da LINDB, assim dispõe: Revisão quanto à validade por mudança de orientação geral Art. 5º A decisão que determinar a revisão quanto à validade de atos, contratos, ajustes, processos ou normas administrativos cuja produção de efeitos esteja em curso ou que tenha sido concluída levará em consideração as orientações gerais da época. § 1º É vedado declarar inválida situação plenamente constituída devido à mudança posterior de orientação geral. § 2º O disposto no § 1º não exclui a possibilidade de suspensão de efeitos futuros de relação em curso. § 3º Para fins do disposto neste artigo, consideram-se orientações gerais as interpretações e as especificações contidas em atos públicos de caráter geral ou em jurisprudência judicial ou administrativa majoritária e as adotadas por prática administrativa reiterada e de amplo conhecimento público. 14. Da leitura do § 2º do art. 5º supratranscrito verifica-se que os efeitos futuros de eventual relação jurídica em curso podem ser alterados em decorrência de mudanças de orientações gerais, entre quais, nos termos do § 3º do mesmo artigo, enquadram-se interpretações e especificações jurisprudenciais. 15. Por fim, faz-se necessário registrar que o STF tem competência para, caso entenda necessário, modular os efeitos de decisão em que haja alteração da jurisprudência dominante Assinado digitalmente em 28/04/2021 10:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 8CD23E4A.02CECA75.29F489D3.B37C55EA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 208/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 7| 8 do STF, dos tribunais superiores ou do julgamento de casos repetitivos, nos termos do § 3º do art. 927 do CPC, o que não ocorreu no julgamento do RE nº 602.584/DF. 16. Com efeito, impende destacar que a Procuradoria-Geral da República interpôs embargos de declaração em face da decisão proferida no âmbito do mencionado RE nº 602.584/DF, requerendo a modulação dos efeitos da decisão, para que não sejam atingidos os servidores que vinham percebendo cumulativamente pensão e aposentadoria”. Referidos embargos tiveram provimento negado, nos termos do voto do Ministro Relator Marco Aurélio, cujo trecho transcreve-se abaixo: É inadequado o pedido voltado à modulação dos efeitos do acórdão. Não cabe cogitar de atribuição de eficácia prospectiva – principalmente em processos de índole subjetiva – à decisão do Tribunal, dando-se o dito pelo não dito, para salvar-se situação concreta conflitante com a Lei Maior. Valho-me de trecho do artigo A modulação dos efeitos da decisão: análise e crítica ao instituto”, de minha autoria: […] O acionamento irrestrito ao instituto pode acarretar verdadeira quebra na observância da organicidade do Direito. Articula-se com a preservação da segurança jurídica, quando, na verdade, potencializa-se o conflito, conferindo ao Supremo papel que a ele institucionalmente não compete. Pretende-se proteger situações tidas por consolidadas, a partir de norma contrária à Constituição Federal. O § 3º do artigo 927 do Código de Processo Civil dispõe que, na hipótese de alteração de jurisprudência dominante do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores ou daquela oriunda de julgamento de casos repetitivos, pode haver modulação dos efeitos da alteração no interesse social e no da segurança jurídica”. O preceito consagra a boa-fé, a confiança no Estado-juiz e remete a possibilidade, a faculdade do Colegiado, a ser implementada à luz do interesse social e da segurança jurídica. O relevo social do tema foi devidamente sopesado, chegando o Plenário a conclusão diversa da buscada pela embargante. 17. Portanto, não se vislumbra óbice à aplicação do novo entendimento quanto ao limite constitucional para pagamento dos benefícios em questão, desde que referido entendimento seja aplicado apenas para as prestações futuras a serem percebidas pelos interessados. Assinado digitalmente em 28/04/2021 10:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 8CD23E4A.02CECA75.29F489D3.B37C55EA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 208/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 8| 8 18. Em face do exposto, somos de parecer que, uma vez identificada pelo Tribunal de Contas da União a irregularidade relacionada à extrapolação do teto remuneratório constitucional, considerando como critério a decisão do STF no RE nº 602.584/DF, faz-se necessário realizar o ajuste no pagamento dos benefícios acumulados pelos interessados, de modo que o somatório dos proventos de aposentadoria e pensão recebidos não mais ultrapassem o teto constitucional. É o Parecer. Brasília, 28 de abril de 2021. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretora de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 208/2021. Encaminhe-se à PGT/MPT, para as providências cabíveis. RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Postas as considerações acima colacionadas, é de se ressaltar que a questão relativa à possibilidade de existência de recursos próprios e orçamentários não parece apresentar risco relevante à regularidade da gestão do Ministério Público da União. Doutro giro, a coexistência de mais de um sistema de execução de recursos eleva a complexidade e, consequentemente, o risco das operações. Nesse contexto, a maturidade da governança e a boa gestão dos con-troles estabelecidos são fatores preponderantes à elevação do nível de segurança das transa-ções. Quanto ao risco de alteração da portaria, a princípio, parece se tratar de mera adequa-ção à nova estrutura do Plan Assiste, não se tratando de alteração substancial nos riscos já presentes no processo. Por derradeiro, caso, após análise da Consultoria Jurídica do MPF, sub-sistam questões ainda por esclarecer e de competência desta auditoria interna, como serviço de consultoria que o é, colocamo-nos à disposição de Vossa Excelência
PARECER AUDIN-MPU Nº 207/2021 Referência : Despacho AJA/182/2021. PGEA nº 1.00.000.022318/2020-48. Assunto : Administrativo. Proposta de alteração da Portaria PGR nº 882, de 6 de dezembro de 2013, que trata de delegação de competência para movimentação financeira dos recursos próprios do Plan-Assiste/MPF. Interessado : Diretoria Executiva da Secretaria do Programa de Saúde e Assistência Social. Por intermédio do Despacho em epígrafe, o Excelentíssimo Vice Procurador-Geral da República encaminha, para manifestação desta Auditoria Interna do MPU, consulta sobre fundamentos jurídicos, contábeis e financeiros a regular coexistência de um regime de direito público (Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI) com um regime de direito privado (contas bancárias de titularidade do Plan-Assiste e documentos fiscais), conforme natureza dos recursos”. 2. A questão em comento veio à baila no âmbito do PGEA nº 1.00.000.022318/2020-48, que trata de proposta de alteração da delegação de competência para movimentações financeiras no âmbito do Plan-Assiste/MPF. 3. De início é de se assentar que o Plan-Assiste tem como finalidade precípua conferir efetividade ao direito de assistência à saúde aos membros e servidores, albergado, em essên-cia, nos arts. 227 da LC 75/1993 e 230 da Lei nº 8112/1990. Ocorre que limitações orçamen-tárias acabam por exigir que, para uma boa cobertura da gama de serviços de saúde, haja necessidade de complementação dos recursos empregados por parte dos beneficiários do sis-tema, situação que atrai a excepcionalidade mencionada pelo consulente, qual seja, a coexis-tência da gestão de recursos orçamentários/financeiros e do que se convenciona denominar recursos próprios”. AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 207/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 3| 9 4. Quanto aos limites delimitados pela consulta, põe-se que, após o deslocamento da se-torial do órgão para dentro da estrutura administrativa (trazendo aderência aos normativos que regulamentam a matéria), a orientação sobre a execução financeira e orçamentária, bem como dos registros contábeis, deixou de ser emanada desta unidade de auditoria, por conta de possível conflito correlacionado à cogestão. Pelo mesmo motivo também a atividade de assessoria/consultoria jurídica não deve ser exercida como primeira via no âmbito da AUDIN. 5. Contudo, tais fatos não constituem óbice para que, no âmbito da avaliação própria à atividade de auditoria, e no intuito de prestar o suporte necessário à tomada de decisão da alta administração, seja proposta abordagem que exponha possíveis riscos inerentes à gestão dos recursos do Plan-Assiste, nos termos propostos. 6. Ao que parece, a coexistência de recursos próprios e orçamentários a serem geridos por entes de autogestão com a finalidade de prestar assistência à saúde de servidores públicos não é questão que tem se mostrado resistida. A assertiva se firma, de início, na ampla gama de órgãos que atuam dessa forma para assegurar a assistência à saúde, principalmente no âmbito do Poder Judiciário da União, bem como no fato de que, quando submetida à apreci-ação do Tribunal de Contas da União, a coexistência de recursos de natureza distinta para assistência à saúde de servidores não mereceu críticas ou reparos. 7. Por todos, traz-se à colação o recente Acórdão TCU nº 1111/2020 – Plenário em que, no âmbito de denúncia sobre a gestão de recursos orçamentários destinados ao Programa de Assistência dos Servidores do STJ (Pró-Ser), a temática relativa à gestão de recursos próprios e orçamentários foi amplamente relatada, sem que houvesse qualquer crítica ou ressalva tanto no relatório técnico, voto do ministro relator ou no dispositivo da decisão. Ademais, é de se destacar que, além da auditoria privada contratada pelo Plan-Assiste, empresa BRASIL-MED AUDITORIA MÉDICA E SERVIÇOS LTDA. (PGEA 1.00.000.002675/2021-71), cujo objeto é a prestação de serviços de faturamento, processamento de contas médicas e auditoria técnica relativos à rede credenciadas do Distrito Federal, bem como às demais unidades da Federação no que se referir ao credenciamento com a Gama Saúde e com a Unimed FESP, a serem exe-cutados de forma centralizada na sede do Plan-Assiste/MPF em Brasília, a qual faz análise de AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 207/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 4| 9 100% das faturas, a Audin-MPU também tem acompanhado diversos processos de trabalho do Plan Assiste. Esse trabalho da Unidade de Auditoria Interna do MPU se dá por meio de auditorias, fiscalizações e, ainda, em contato com a direção do Plan Assiste, inclusive por meio de monitoramento, sendo que o último trabalho formalizado (Relatório de Auditoria AUDIN-MPU nº 14/2020, PGEA 0.02.000.000035/2020-26), datado de 21/12/2020, avaliou os exames dos atos de gestão relacionados ao Programa de Saúde e Assistência Social do MPF (Plan-Assiste/MPF) durante os exercícios de 2016 a 2019, aplicando-se a análise e recomendações aos demais ramos de atuação do Plano (MPT e MPM) quando possível. Importante, também, destacar que à Auditoria Interna do MPU não pode ser restringido nenhum processo ou do- cumento sem óbvia e razoável justificativa, conforme reza o art. 33 da Portaria PGR/MPU nº 140/2020, que aprova o Regimento Interno da Audin-MPU. Art. 33. Os servidores lotados na Audin-MPU terão acesso irrestrito a proces-sos, documentos e informações, assim como a sistemas informatizados de cadastro, controle e execução de atividades administrativas, orçamentárias, financeiras, patrimoniais, contábeis e de pessoal das unidades jurisdiciona-das, inclusive da Rede Nacional do MPU, para a execução de atividades de fiscalização. § 1º Nenhum processo, documento ou informação poderá ser sonegado aos servidores da Audin-MPU, quando no exercício das atividades de fiscalização e avaliação da gestão. § 2º A Audin-MPU poderá solicitar informações às unidades jurisdicionadas, estabelecendo prazo razoável para seu atendimento. § 3º As unidades auditadas devem prestar, de forma completa e tempestiva, todas as informações solicitadas pela Audin-MPU. § 4º Se o assunto objeto de exame de fiscalização e avaliação estiver classifi-cado como sigiloso, a este deverá ser dispensado tratamento especial, de acordo com o estabelecido em norma vigente. § 5º O agente público que, por ação ou omissão, causar embaraço, constran-gimento ou obstáculo à atuação dos servidores investidos em atividades de fiscalização, no desempenho de suas funções institucionais, ficará sujeito à pena de responsabilidade administrativa, civil e penal. 8. Quanto ao emprego da prática em outros órgãos, é de se consignar similitude àquela adotada em órgãos como Supremo Tribunal Federal (STF-Med), Superior Tribunal de Justiça AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 207/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 5| 9 (Pró-Ser), Tribunal Superior do Trabalho (TST-Saúde), Superior Tribunal Militar (PLAS/JMU) e Tribunal Regional Federal da 1ª Região (Pro-Social), dentre outros. 9. Instada a se manifestar sobre a aplicação dos recursos próprios do Plan-Assiste em instituição financeira não oficial, esta Unidade de Auditoria emitiu o Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 723/2020, de onde se colhe relevante abordagem que parece apresentar de forma satisfatória a questão principal da abordagem pleiteada na presente análise: 3. Em análise, releva salientar inicialmente que a autogestão é uma modali-dade de administração de planos de saúde na qual a própria empresa ou ou-tro tipo de organização institui e administra, sem finalidade lucrativa, o pro-grama de assistência à saúde de seus beneficiários, configurando-se como forma de organização social fundada nos princípios de solidariedade, coope-ração, apoio mútuo, autonomia e auto-organização e representa uma mobi-lização social que nasce da consciência comunitária em determinado con-texto. 4. Exatamente desse modo, conforme Portaria PGR/MPU nº 591, de 18 de dezembro de 1992, foi criado o Plan- Assiste/MPF, autogestão patrocinada pela União, de CNPJ 38.050.316/0003-22, responsável pela gestão do Pro- grama de Saúde e Assistência Social dos membros e servidores, ativos e ina-tivos, e respectivos dependentes, bem como aos pensionistas do Ministério Público Federal, nos termos da vigente Portaria PGR/MPU nº 113, de 16 de dezembro de 2016, alterada pela de nº 135, de 5 de dezembro de 2019. 5. Nesse sentido, o Plan-Assiste/MPF constitui-se em um Programa de Saúde e Assistência Social dentro da modalidade de autogestão, administrado dire-tamente pelo órgão, ou, nos termos do indigitado Parecer CORAG/SEORI/AU-DIN-MPU Nº 238/2007, funciona, na prática, como um ‘Departamento’ do Órgão”, que se destina a um grupo fechado de beneficiários, sem fins lucra-tivos, que conta com subsídios do Governo Federal, por meio de uma parcela orçamentária e outra parcela maior correspondente à participação dos pró-prios servidores. É que para a realização de suas atividades, a Secretaria Ge-ral do MPF disponibiliza uma infra- estrutura administrativa, que compreende recursos humanos (concursados, contratados, requisitados e estagiários) e recursos materiais (salas na sede da PGR e nos estados, com o apoio dos pro-curadores-chefes e das coordenadorias de administração). 6. A propósito, programas de autogestão de saúde, vinculados a órgãos pú-blicos, objetivam realizar atividades de interesse público, de apoio à gestão da saúde e assistência social dos servidores e seus familiares no âmbito dos respectivos órgãos, buscando atender ao disposto no art. 230 da Lei nº 8112/1990, que assim determina: Art. 230. A assistência à saúde do servidor, ativo ou inativo, e de sua família compreende assistência médica, hospitalar, odontológica, psicológica e far-macêutica, terá como diretriz básica o implemento de ações preventivas vol-tadas para a promoção da saúde e será prestada pelo Sistema Único de Sa-úde – SUS, diretamente pelo órgão ou entidade ao qual estiver vinculado o AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 207/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 6| 9 servidor, ou mediante convênio ou contrato, ou ainda na forma de auxílio, mediante ressarcimento parcial do valor despendido pelo servidor, ativo ou inativo, e seus dependentes ou pensionistas com planos ou seguros privados de assistência à saúde, na forma estabelecida em regulamento. (Redação dada pela Lei nº 11.302 de 2006). (Grifamos) 7. A par disso, constata-se, de acordo com a inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ 38.050.316/0003-22, de Filial, que o Plan-As-siste/MPF, programa de autogestão de saúde e assistência social, sem fins lucrativos, integrante da estrutura do Ministério Público da União, possui na-tureza jurídica descrita sob o código 107-4 / Órgão Público do Poder Judiciá-rio Federal e tem como atividade econômica principal sob código 84.11-6-00 / Administração pública em geral, e secundária sob código 86.60-7-00 / Ati-vidades de apoio à gestão da saúde. Em suma, a natureza jurídica do Pro-grama é, assim, pelo que se depreende, a do próprio órgão que o criou e administra no intuito de atender ao dispositivo legal estabelecido no art. 230 da Lei nº 8112/1990, ou seja, a de órgão despersonalizado, integrante da es-trutura administrativa do MPF. 8. Por esse motivo, inclusive, é que no Parecer CORAG/SEORI/AUDIN-MPU Nº 238/2007, utilizou-se aspas para o termo entidade” de autogestão de saúde de direito público, ao se comentar a natureza jurídica do Plan-Assiste. A uma, porque entidade de autogestão, no sentido lato sensu, é uma moda-lidade em que uma organização administra, isenta de lucratividade, a assis-tência à saúde dos seus beneficiários. A duas, porque entidade, no sentido stricto sensu, é a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica”, que não se confunde com órgão – unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta” – conforme parcial transcrição do § 2º do art. 1º da Lei nº 9.784/1999. 9. E como vimos no item 7 deste Parecer, o Plan-Assite/MPF é, de fato, des-provido de personalidade jurídica, como se pode constatar, por exemplo, pelo fato de seus termos de credenciamento para fins de prestação de servi-ços médicos serem firmados entre a União Federal, por intermédio do Minis-tério Público da União, e o credenciado. Isso se dá exatamente em razão de que quem possui personalidade jurídica é a pessoa jurídica a que pertence o órgão, no caso a União Federal. 10. Por seu turno, para atender suas despesas, o programa conta com recur-sos públicos oriundos do Orçamento Geral da União – OGU, bem como de recursos próprios, oriundos de receitas de contribuições mensais arrecada- das dos titulares, seus dependentes e beneficiários especiais, da participação direta destes nos preços dos serviços assistenciais utilizados, cobertos pelo programa, além dos rendimentos da aplicação de saldos credores aplicados no mercado financeiro, que compõem conjuntamente sua disponibilidade de caixa, a qual, segundo o § 3º do art. 164 da Constituição Federal de 1988, deverá ser depositada ou aplicada em instituições financeiras oficiais. Veja-mos: § 3º As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco cen-tral; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou en-tidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei. (Grifamos) AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 207/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 7| 9 11. Referente à disponibilidade de caixa, interessante salientar que, de acordo com o item 04.05.02.01 do Manual de Demonstrativos Fiscais, 9ª Edi-ção, da Secretaria do Tesouro Nacional, essa conta representa os ativos de alta liquidez pertencentes aos entes, órgãos ou entidades públicos, conforme os seguintes conceitos: 04.05.02.01 Disponibilidade de Caixa A disponibilidade de caixa bruta é com-posta, basicamente, por ativos de alta liquidez como Caixa, Bancos, Aplica-ções Financeiras e Outras Disponibilidades Financeiras. 1. Caixa – Saldo total, em 31 de dezembro do exercício de referência, da disponibilidade financeira de numerário e de outros valores em tesouraria; 2. Bancos – Saldo total, em 31 de dezembro do exercício de referência, da disponibilidade financeira em bancos; 3. Aplicações Financeiras – Saldo, em 31 de dezembro do exercício de referência, da disponibilidade financeira referente a aplicações financei-ras consideradas equivalentes de caixa. 12. Logo, constata-se que o Plan-Assiste/MPF, como programa de saúde e assistência social vinculado ao órgão MPU, está sujeito às normas impostas a toda a administração pública, inclusive em relação à gestão dos recursos financeiros. Nesse sentido, embora os recursos próprios do Plan-Assiste não sejam consignados na Lei Orçamentária, tais recursos são geridos pelo Pro-grama e, dessa forma, fazem parte das disponibilidades de caixa do MPU, estando também restritos à movimentação em instituições financeiras ofici-ais, em obediência ao disposto no já citado § 3º do art. 164 da CF/88. 13. Aliás, nesse sentido, importante registrar que outros programas de auto-gestão de saúde, vinculados a órgãos públicos, apresentam características e procedimentos administrativos análogos, especialmente em relação às fon-tes de custeio de suas despesas e à aplicação dessas fontes no mercado fi-nanceiro. Por exemplo, no endereço eletrônico https://www.tjdft.jus.br/pro-saude/estrutura-adm-organizacional, na pá-gina do Tribunal de Justiça do Distrito Federal (TJDFT), encontra-se a seguinte informação: (...) 10. É de se destacar, ainda, que existe um risco de auditoria inerente a qualquer trabalho de análise da Audin-MPU, como em qualquer trabalho de auditoria, risco esse admitido pelos trabalhos e sempre avaliado e mensurado. Cabe esclarecer que a atividade de auditoria busca, como parte do trabalho, mitigar tais riscos, especialmente o Risco de Detecção, conforme pre-conizam as normas internacionais de auditoria, vide NBC TA 2001. Um dos riscos fundamentais ligados a auditorias do Plan-Assiste era a ausência de servidor com conhecimentos técnicos necessários à análise de procedimentos autorizados pelo Plan-Assiste e, consequentemente, recursos despendidos para as coberturas do plano. Dessa forma, a limitação da auditoria na 1 Disponível em . Acesso em 29.04.2021. AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 207/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 8| 9 análise, v.g., de faturas, procedimentos, insumos etc. era quase que completa. Entretanto, para mitigar tal risco, após diligenciamento desta gestão da Audin-MPU junto à Alta Gestão do MPU, houve, bem recentemente, a chegada de servidor com formação em Enfermagem, o que vai promover uma análise mais profunda e segura dos processos de pagamento do Plan-Assiste. 11. Ainda, vale ressaltar que a solicitação de alteração declarada, conforme destacado no Memorando n° 236/2020/DEPAM/SEPLAN, 2º. § (PGR-00432190/2020), é tão somente ligada à adaptação do texto da Portaria PGR/MPF nº 882, de 6 de dezembro de 2013: Esclareço que a presente proposta de alteração tem por objetivo tão somente adaptar o texto da citada Portaria à nova estrutura organizacional do Plan-Assiste aprovada pela Portaria SG Nº 1.333 (...)”. Tal Portaria já dispõe de autorização para que a direção do Plan-Assiste faça pagamentos limitados a R$ 20.000,00 (vinte mil reais) por documento fiscal e parece não haver alteração desta questão, a qual, vale lembrar, este Auditor-Chefe, em consultoria informal perante à Secretaria Geral, foi favorável à alteração, já que anteriormente o limite era de R$ 9.000,00 (nove mil reais) anteriormente, tendo-se em vista a diminuição de faturas a serem autorizadas pelo SG para pagamento, reduzindo sensivelmente o fluxo, volume e aumentando a celeri-dade de pagamento. PORTARIA PGR/MPF Nº 882, DE 6 DE DEZEMBRO DE 2013 Art. 2º Delegar a autorização de despesas, com recursos previstos no art. 9º, incisos II e III, e nos arts. 47 e 48 do Regulamento Geral do Plan-Assiste, nos seguintes termos: I - até R$ 20.000,00 (vinte mil reais), por documento fiscal, ao Diretor Execu-tivo, ao Diretor Executivo Adjunto ou ao Diretor Administrativo e Financeiro; e (Redação dada pela Portaria PGR/MPF nº 1.156, de 5 de novembro de 2019) 12. Fato supra, de forma alguma, elide tanto a direção do Plan-Assiste, como a Alta Gestão do MPU de estabelecer mecanismos de controle e segurança razoáveis no processo de paga-mento, sejam ligados às autorizações diretas pelo Diretor do Plan-Assiste, sejam os demais pagamentos e processos inerentes à gestão do Plano. Além disso, é de se destacar que as delegações são, à uma, sempre carreadas de elevados valores de accountability, em que tanto AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 207/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 9| 9 o delegante quanto o delegado devem regularmente prestar contas e responsabilizarem-se pelas atribuições cedidas ou recebidas, cabendo, assim, nessa relação administrativa, à Secre-taria-Geral o papel de governança a fim de verificar se as diretrizes postas ao Plano estão sendo seguidas à risca, e à Audin-MPU o papel de avaliação periódica dos riscos e controles ligados às atividades do Plan Assiste. 13. Postas as considerações acima colacionadas, é de se ressaltar que a questão relativa à possibilidade de existência de recursos próprios e orçamentários não parece apresentar risco relevante à regularidade da gestão do Ministério Público da União. Doutro giro, a coexistência de mais de um sistema de execução de recursos eleva a complexidade e, consequentemente, o risco das operações. Nesse contexto, a maturidade da governança e a boa gestão dos con-troles estabelecidos são fatores preponderantes à elevação do nível de segurança das transa-ções. Quanto ao risco de alteração da portaria, a princípio, parece se tratar de mera adequa-ção à nova estrutura do Plan Assiste, não se tratando de alteração substancial nos riscos já presentes no processo. Por derradeiro, caso, após análise da Consultoria Jurídica do MPF, sub-sistam questões ainda por esclarecer e de competência desta auditoria interna, como serviço de consultoria que o é, colocamo-nos à disposição de Vossa Excelência É o Parecer. Brasília, 29 de abril de 2021. RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Em face do exposto, somos de opinião que, apesar das frações ideais do Condomínio do Edifício Valparaíso pertencerem a entes públicos, a criação de condomínio edilício, instituído no Cartório de Registro de Imóveis, conduz ao tratamento na esfera do direito Assinado digitalmente em 29/04/2021 18:39. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave D9C83C1B.0BC0C59B.B1FED72E.824B3CAA AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 206/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 8| 8 privado, e, nessa situação, em especial por ter o condomínio figurado como parte da demanda judicial, as verbas indenizatórias decorrentes poderão ser revertidas a seu fundo de reserva, na forma estabelecida na Convenção do Condomínio. Em consequência, reformamos o entendimento exarado no Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 130/2018.
Em face do exposto, perfilamos o entendimento do Departamento de Legislação da DGP/MPT e da Secretaria Jurídica do Gabinete do PGT pela impossibilidade de integralização dos proventos de aposentadoria com fundamento no artigo 190 da Lei nº 8.112/1990 quando incapacidade decorrente do acometimento da doença ocorrer após a vigência da Emenda Constitucional nº 103/2019. 20. Considerando tratar-se de inovação constitucional recente e, por conseguinte, com parco arcabouço jurisprudencial e doutrinário, a situação merece contínuo acompanhamento e monitoramento, para que, em se estabelecendo entendimento seguro em sentido contrário ao que aqui se concluiu, busque-se aderência às novas orientações.
PAR-146-2021-PGT-DF-MPT-INTEGRALIZACAO-PROVENTOS-EC-103.pdf
Em face do exposto, não havendo motivos que justifiquem a atuação complementar desta Auditoria Interna no presente caso, somos de parecer pelo arquivamento dos autos.
2. O relato de irregularidade encaminhado à Ouvidoria do TCU informa suposta prática de rateio ilício da gratificação por exercício cumulativo de ofícios dos membros do MPU, em atitudes que contrariariam, em tese, o art. 2º, § 3º, da Lei nº 13.024/2014. Segundo a narrativa, os períodos de afastamento são fracionados a fim de que se observe a remuneração percebida pelo membro substituto para fins de não incidência do teto remuneratório constitucional. 3. O Chefe da Secretaria da Chefia de Gabinete do Procurador-Chefe da PRT da 15ª Região, atendendo ao Ofício nº 9/2021/AUDIN-MPU, por meio do Ofício nº 052/2021- GPC/PRT-15ª, encaminha relatório em que apresenta a técnica e os resultados obtidos, no ano de 2020, em relação ao processo de designação de membros para exercício acumulativo de ofícios no âmbito daquela Unidade, nos seguintes termos: [...] 3. A fim de contextualizar a narrativa, extraiu-se, do módulo de gestão de ofício e substituições regionais do sistema MPT Digital, todas as substituições acumulativas de ofícios realizadas na Sede desta PRT-15ª Região, no ano de 2020, obtendo-se os seguintes dados consolidados, explicitados no anexo II deste relatório: • Total de Designações PRT-15 / Sede / 2020: 136 • Total de Designações PRT-15 / Sede / 2020 (substituições fracionadas): 23 (17%) (registros 4; 5; 14; 18; 20; 26; 27; 38; 45; 47; 50; 51; 55; 59; 63; 68; 82; 87; 100; 105; 106; 122; 130). Assinado digitalmente em 09/04/2021 15:28. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 1A3FA285.DA762881.E218A6B0.AECDE70C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 144/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3| 6 4. Conforme expressam os números, a quantidade de ocorrências de fracionamento denota uma parcela diminuta ante ao total de substituições ocorridas na Sede desta Regional. Não obstante, faz-se necessário consignar que, do total de substituições fracionadas, 12 delas, isto é, 52%, (registros 4; 5; 18; 20; 27; 45; 51; 59; 63; 100; 106; 130) foram iniciadas ou encerradas nos meses de janeiro, julho e dezembro/2020, meses com históricos significativos de afastamentos, em número próximo ou igual ao percentual de 50% (cinquenta por cento), limite máximo de ausências concomitantes observado na PRT-15ª Região, em cumprimento ao §5º do art. 4º, da Portaria PGR nº 591, de 27.10.2005, que veda o gozo de férias no mesmo mês por mais da metade dos membros do Ministério Público da União que desempenhem suas funções perante o mesmo órgão judiciário ou no mesmo núcleo ou setor extrajudicial da respectiva sede de lotação. 5. Igualmente relevante ao processo de substituição, destaca-se que, do total de substituições fracionadas que NÃO se iniciaram ou se encerraram nos meses janeiro, julho e dezembro/2020, 6 delas, isto é, 54%, (registros 14; 26; 47; 68; 82; 130) decorreram de licenças para tratamento da saúde ou por motivo de doença em pessoa da família, não programadas, que demandam soluções não planejadas em meio a escalas de substituição já organizadas previamente, o que dificulta a designação de um único membro substituto. Também contribuem para a ausência de previsibilidade do processo de substituição as prorrogações dessas licenças médicas, vez que, em alguns casos, o membro designado inicialmente, no comunicado de prorrogação, muitas vezes realizado de véspera pelo titular do ofício substituído, já foi designado anteriormente para substituir acumulativamente outro ofício (ou se ausentará de suas atividades em período concomitante). [...] 13. Como se procurou demonstrar ao longo deste relatório, o processo de substituição acumulativa de ofícios não tem por objetivo afastar o teto remuneratório do serviço público. Sua dinâmica, impessoal, é resultado, pura e simplesmente, de um encadeamento de eventos não uniformes no tempo e no espaço, posto que os afastamentos são distintos quanto aos seus períodos e quantidades de dias, o que dificulta ou mesmo impede qualquer prática direcionada. Pelo contrário, aqui, empenha-se em atender tão somente ao comando do art. 22 do Ato Conjunto PGR/CASMPU nº 01/2014, que determina a imediata distribuição de feitos para os ofícios instalados, rechaçando práticas pretéritas de suspensão da distribuição durantes os afastamentos dos titulares dos ofícios. 14. A designação de membro em substituição é ato complexo, que demanda a análise detalhada das circunstâncias fáticas no momento do afastamento, ou seja, além da rigorosa obediência à sequência das listas de substituições (voluntária local, voluntária regional, compulsória local, compulsória regional e de designação específica), é necessário que se verifique se o membro tem disponibilidade para assumir o ofício durante todo o período do afastamento ou apenas em parte dele. Uma vez constatada a impossibilidade de cumulação do ofício na integralidade do afastamento, o fracionamento em dois ou mais períodos é a alternativa que melhor se coaduna com o interesse público, além de atender, também, ao critério da alternância de designações, previsto no Ato Conjunto PGR/MPU nº 01/2014. Assinado digitalmente em 09/04/2021 15:28. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 1A3FA285.DA762881.E218A6B0.AECDE70C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 144/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4| 6 [...] 17. A aludida resolução trata do número de dias em substituição no seu art. 5º, §§ 1º e 2º, os quais devem ser interpretados de acordo com o espírito do regulamento, qual seja, a imediata distribuição dos feitos, mediante funcionamento ininterrupto dos ofícios: na 15ª Região, considera-se que o número de dias em designação deve ser equivalente ao período integral do afastamento, independentemente da quantidade de dias não úteis exercidos em substituição, ressalvando apenas o seu início, que deve recair em dia útil. Por consequência desse comando, a gratificação por exercício acumulativo de ofícios não poderá, no curso do período do período de substituição, sofrer solução de continuidade, sendo devida aos sábados, domingos, feriados e pontos facultativos. Ressalte-se que qualquer outra interpretação mais restritiva da resolução, que expressamente proibisse a divisão dos períodos de substituição e/ou frustrasse a rotatividade das designações, certamente traria dificuldades ao processo de substituição de ofícios, ao ponto de até mesmo inviabilizar a cobertura da totalidade dos afastamentos, com prejuízo à distribuição dos processos e, portanto, se comportando contrariamente ao interesse público. Art. 5º A designação de membro em substituição que importe acumulação de ofícios não poderá superar o prazo máximo contínuo de 90 dias, salvo se não houver outro membro apto à substituição na mesma unidade. § 1º. O número de dias de substituição será equivalente ao período integral do afastamento, observando-se, sempre que possível, a rotatividade das substituições. § 2º. As substituições iniciar-se-ão, obrigatoriamente, em dia útil e não sofrerão interrupção nos sábados, domingos e feriados. 17. Quanto à alegação de desrespeito ao art. 2º, § 3º, da Lei 13.024/2020, c/c art. 58, § 3º, do Ato Conjunto PGR/MPU nº 01/2014, cumpre prestar um esclarecimento quanto à intepretação dada aos dispositivos. A noção de tempo e espaço, citada anteriormente, é fundamental para se distinguir designação simultânea de designação sucessiva (art. 40, I, do Ato Conjunto PGR/CASMPU nº 01/2014). Ou seja, na medida em que a substituição deve recair sobre membro específico, veda-se a designação de mais de um membro para exercício acumulativo, no mesmo tempo e espaço, de um mesmo ofício, em eventual conluio das atividades institucionais inerentes ao exercício acumulativo do ofício substituído, mediante rateio da gratificação. 18. Tal vedação, por outro lado, não se confunde com o caráter sequencial e cíclico das designações, que não é vedado pela norma legal. Nesse sentido, dado o voluntariado regional, desde a instituição da gratificação acumulativa de ofícios, nunca foi necessário atingir, nesta Regional, o prazo máximo contínuo de 90 dias de substituição, tampouco designar membro para substituição compulsória de 2 (dois) ou mais ofícios simultaneamente, o que reduziria os fracionamentos, realizados, de forma excepcional, em algumas substituições observadas na PRT-15ª Região. 19. Por fim, embora não constitua objeto deste relatório detalhar todas as substituições ocorridas, em 2020, no âmbito da Sede desta PRT-15ª, cumpre resgatar o histórico do registro 26, único caso, de fato, de substituição de 30 Assinado digitalmente em 09/04/2021 15:28. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 1A3FA285.DA762881.E218A6B0.AECDE70C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 144/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5| 6 (trinta) dias que ensejou a designação de 3 (três) substitutos: inicialmente, a Procuradora Regional do Trabalho Dra. Maria Stela Guimarães De Martin gozaria de apenas 10 (dez) dias de férias, de 20.7.2020 a 29.7.2020, conforme requerimento de alteração das férias relativas ao 2º exercício de 2019 autuado em 17.6.2020 (PGEA 20.02.1500.0001115/2020-90), restando designado, de forma, compulsória, para substituição do respectivo ofício, o Procurador do Trabalho Dr. Aparício Querino Salomão; todavia, em 20.7.2020, isto é, em momento posterior a elaboração da escala de substituição de julho/2020, a titular do 5º Ofício Geral da PRT-15ª apresentou requerimento para usufruto do restante de suas férias do 2º exercício de 2019 (PGEA 20.02.1500.0001319/2020-14), com indicação de afastamento para o período de 30.7.2020 a 18.8.2020, oportunidade em que havia membros voluntários aptos à substituição acumulativa de ofícios, não sendo necessário, em respeito a ordem de utilização das listas, manter o membro compulsório designado anteriormente. Como se observa, a situação retroindicada não é usual, mas sim, rara, fundada em circunstâncias excepcionais, contrapondo, por conseguinte, a narrativa apresentada na manifestação. 18. Pelas razões expostas neste relatório, creio não haver engendrada, nesta Regional, prática irregular no tocante à substituição acumulativa de ofícios, operada, desde sempre, na boa-fé, de forma que permaneço à disposição para outros esclarecimentos que se fizerem necessários, bem como ávido por contribuições e orientações que possam, respeitadas as normas legais e regulamentares, melhorar o processo de substituição acumulativa de ofícios, cuja sequência de ações observa, atualmente, o fluxograma indicado no anexo I deste relatório. 4. Além disso, em resposta ao Ofício nº 10/2021/AUDIN-MPU, por meio Ofício nº 715/2021 - GAB/PGT, o Exmo. Procurador Geral do Trabalho encaminha Parecer elaborado pela Secretaria Jurídica do seu Gabinete com os esclarecimentos que entendeu pertinentes sobre o tema. Conforme citado parecer: [...] assevera-se que eventual designação de substitutos sucessivos não tem por objeto afastar o teto remuneratório, mas é resultado de uma dinâmica própria que coaduna diversos eventos não uniformes, que perpassa, invariavelmente, pela consulta à disponibilidade funcional dos membros de assumirem cumulativamente outro ofício por todo o período de afastamento. Diante de eventual impossibilidade (que se dá pelas mais variadas razões, como já exposto), o fracionamento do período é a alternativa que melhor atende ao interesse público e às normas de regência. A eventual divisão de períodos de substituição e a rotatividade de designações são mecanismos que se coadunam com as disposições normativas e permitem que as unidades adequem os períodos de substituição às possibilidades fáticas dos substitutos e substituídos. Assinado digitalmente em 09/04/2021 15:28. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 1A3FA285.DA762881.E218A6B0.AECDE70C AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 144/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6| 6 5. Assim, considerando as informações apresentadas, bem como que o tema vem sendo tratado, paulatinamente, em ações específicas (como a recentemente realizada no âmbito do MPDFT), não se vislumbra motivo (risco, materialidade ou relevância) para a abertura de uma ação de fiscalização específica na unidade indicada. 6. Em que pese a não realização de ação de fiscalização, cumpre ressaltar a necessidade de que se busque constantemente a otimização dos procedimentos de designação com vistas ao aprimoramento em eficiência e economicidade, tanto quanto possível. 7. Em face do exposto, não havendo motivos que justifiquem a atuação complementar desta Auditoria Interna no presente caso, somos de parecer pelo arquivamento dos autos. É o Parecer. Brasília, 8 de abril de 2021. NELSON SILVA LOPES Chefe da Divisão de Auditoria de Gestão de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 144/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretor de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 144/2021. Encaminhe-se à PGT/MPT, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Em face do exposto, considerando a exposição de motivos sobredita, respondendo objetivamente às indagações, somos de parecer que: a) considerando o disposto no § 4º do art. 15 da Lei nº 8.666/1993, é possível a contratação de empresa para prestação de serviços, mediante licitação realizada de forma conjunta entre unidades gestoras distintas por intermédio de Pregão Eletrônico, sem que seja utilizado o Sistema de Registro de Preços – SRP, e de forma que cada unidade formalize contrato individualmente, desde que haja a devida justificativa para o procedimento; b) atinente à segunda indagação, considerando, em tese, que houve indícios de restrição à competitividade do certame, somos de parecer pelo não aproveitamento do Pregão Eletrônico nº 10/2020 e a possibilidade de a Administração analisar a oportunidade e conveniência de participação na futura contratação, consubstanciada nos termos do Ofício Circular nº 206/2020/SG/MPF.
PARECER AUDIN-MPU Nº 132/2021 Referência : Ofício nº 6/2021/SE/PRRR. PGEA nº 0.02.000.000006/2021-45. Assunto : Administrativo. Contratação conjunta de empresa especializada na prestação de serviço de gerenciamento de frota de veículos. Interessado : Secretaria Estadual. Procuradoria da República em Roraima. O Senhor Secretário Estadual da Procuradoria da República em Roraima, mediante o Ofício em epígrafe, solicita manifestação desta Auditoria Interna do Ministério Público da União sobre contratação de empresa especializada na prestação de serviço de gerenciamento de frota de veículos, mediante licitação realizada de forma conjunta entre a Procuradoria da República em Roraima (PR-RR) e a Procuradoria da República no Ceará (PRCE), por intermédio do Pregão Eletrônico nº 10/2020/PRCE, tendo a PR-RR realizado os estudos técnicos preliminares e a PR-CE organizado e realizado o certame. 2. Relatou que, após a licitação ser adjudicada pelo pregoeiro e homologada pelo Secretário Estadual da PR-CE, retornou os autos do PGEA respectivo constatando-se que não foi utilizado o Sistema de Registro de Preços – SRP, havendo apenas a previsão no edital da contratação para as duas unidades gestoras por intermédio do mesmo certame, por empreitada por preço unitário, em lote único, formado por dois itens, cada um discriminando a prestação de serviços para cada unidade e com a formalização de contratos individualizados. 3. Acrescentou que, diante de tal circunstância, por entender não haver previsão para a contratação dessa forma na legislação vigente (exceção feita aos consórcios públicos) com participação de órgãos distintos, mas sem uso do Sistema de Registro de Preços – SRP, foi encaminhada consulta à Assessoria Jurídica da PR-RR, que, após o seu arrazoado, concluiu1: 23. Desse modo, embora não haja vedação legal para a realização de compras compartilhadas sem a utilização do Sistema de Registro de Preços, não há regulamentação sobre a realização de tal procedimento dessa 1 PARECER JURÍDICO Nº 02/2021 – ASSJUR/PR-RR (22.1.2021). Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3| 25 forma, motivo pelo qual essa Assessoria recomenda a não efetivação da pretendida contratação. 24. Sobre a sugestão do Secretário Estadual acerca da efetivação da contratação com fundamento no art. 112 da Lei nº 8.666/93, esta Assessoria também entende não ser cabível no presente caso, porquanto o referido dispositivo legal trata de consórcios públicos, o que não se afigura na situação em tela: (...) III. CONCLUSÃO 25. Diante do exposto, com fulcro no art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93, opina esta Assessoria pela inviabilidade da contratação, em razão da ausência de regulamentação de compras compartilhadas sem a utilização do Sistema de Registro de Preços. 4. Por sua vez, consultada sobre a mesma questão, a Assessoria Jurídica da PR-CE opinou2, conforme transcrição abaixo: Conclui-se, portanto, que o presente certame e as futuras contratações dão-se em nome da mesma instituição, posto que ambas as Procuradorias da República do Ceará e de Roraima são, consoante a classificação legal, Unidades Administrativas de Gestão que representam o parquet no certame em epígrafe. Face o exposto, esta ASSJUR não encontra quaisquer óbices à conclusão do procedimento licitatório e a eventual contratação da empresa vencedora. O certame ocorreu de acordo com a legislação reguladora da matéria – Lei nº 10.520/2002, Decreto nº 10.024/2019, Lei Complementar nº 123/2006, Decreto nº 8.538/2015 e Lei nº 8.666/1993, bem como observou os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e probidade administrativa, ressaltando-se que é de discricionariedade da Administração a escolha ou não pelo Sistema de Registro de Preços. (...) III. Ante o exposto, conclui-se que, sob o aspecto jurídico-formal, o procedimento e a futura contratação estão aptos à produção dos efeitos almejados, com fulcro na legislação de regência. 5. Face a esses entendimentos diametralmente divergentes, o consulente solicita parecer desta Auditoria Interna sobre as indagações a seguir reproduzidas: 2 PARECER Nº 07/2021 (26.1.2021). Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4| 25 a) Em análise abstrata, é possível a contratação de empresa para prestação de serviços por meio de licitação realizada de forma conjunta entre unidades gestoras distintas por intermédio de Pregão Eletrônico, sem que seja utilizado o Sistema de Registro de Preços e de maneira que cada unidade formalize contrato individualmente? b) No caso concreto, não sendo possível esta hipótese, haveria algum modo de serem aproveitados os atos, esforços e recursos empregados no Pregão Eletrônico nº 10/2020/PRCE para contratação pela PR-RR, visto que todos os princípios constitucionais de contratações públicas foram alcançados: os concorrentes sabiam previamente da necessidade de atender as duas unidades; havia previsão no edital de assinatura de contratos distintos; há recursos orçamentários para atender as demandas do contrato em ambas as unidades gestoras; houve publicidade e transparência no certame; houve concorrência entre as empresas participantes; foi realizada pesquisa de preços para os dois mercados; entre outros preceitos legais alcançados, além de o serviço ser indispensável para a fruição das atividades da unidade? 6. Em análise à situação apresentada, preliminarmente, cumpre constatar que a realização de um procedimento licitatório único envolvendo mais de um órgão ou entidade com o escopo de atender a necessidade comum, tem sido alvo de estudo pelo Tribunal de Contas da União, a fim de aprimorar de forma mais eficiente as contratações públicas, tornando-as mais padronizadas e econômicas, haja vista os efeitos negativos que poderão advir de contratações fragmentadas. 7. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União realizou um relatório de levantamento com o objetivo de estudar a fragmentação nas contratações de compras ou serviços governamentais e as suas consequências para a Administração, potenciais efeitos negativos e positivos. Desse estudo, registrem-se as seguintes considerações consubstanciadas no voto3 condutor do Acórdão 1524/2019 – Plenário, cujo excerto, ora reproduzimos: Voto: O conceito de fragmentação aplicado ao contexto de compras governamentais traduz-se nas situações em que mais de uma organização pública adota iniciativas para contratar objetos ou serviços similares, com a consequente duplicidade ou sobreposição de esforços para o alcance de 3 Ministro Relator Vital do Rêgo. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5| 25 uma mesma finalidade, que é a obtenção de um bem ou serviço demandado. Como exemplo, citam-se os 356 processos autuados em 2018 para compra de computadores, abertos por 110 órgãos/entidades diferentes, que perfazem o total de R$ 364,64 milhões. Há que se ressaltar que a fragmentação pode ter efeitos positivos e negativos, consoante registra a unidade (peça 44, p. 8): 12. (...) pode-se citar, entre outros, como efeitos positivos: visão completa por parte da organização de todas as etapas do processo, adoção de critérios que considerem as peculiaridades da organização, baixo risco de concentração de mercado pela diluição de fornecedores entre diversos órgãos. 13. Por outro lado, os efeitos negativos envolvem o aumento do custo geral do processo de trabalho, considerando que cada organização precisa repetir as mesmas etapas em diferentes processos para alcançar os mesmos resultados, aumento do custo unitário do produto pela dispersão da demanda geral entre diferentes órgãos, falta de padronização entre os diversos objetos contratados para fins similares, prejudicando a comparação de preços entre eles, fundamental para avaliar a vantagem na contratação. Estudos apontam que a racionalização da compra governamental, considerando a diminuição do número de processos autuados e ganhos de escala advindos da consolidação de demandas que gerariam impactos no preço, tem potencial de trazer significativa economia aos cofres públicos sem necessidade de modificar a lei de licitações e contratos – o estudo Um Ajuste Justo”, elaborado pelo Banco Mundial (peça 31) , menciona potencial de ganhos entre R$ 24 bilhões e R$ 35 bilhões em um período de três anos, considerados todos os poderes e as três esferas de governo. O exame da Selog baseou-se em metodologia do U.S Government Accountability Office (GAO), que passou, entre outros, pela análise de dados no Painel de Compras Governamentais, pesquisa junto a gestores públicos e estudos de caso, e aponta que é possível concluir pela ocorrência de fragmentação nas compras governamentais, embora seja de difícil mensuração estimar o grau de extensão com que tal problema ocorre, dadas as limitações encontradas (entre elas, a falta de padronização na nomenclatura dos campos do Painel de Compras, que dificulta comparações mais precisas, assunto tratado do Acórdão 2593/2017-TCUPlenário, relator o Ministro Benjamin Zymler, que determinou medidas corretivas ao então Ministério do Planejamento). As conclusões da unidade se apoiam também em auditoria realizada pela Sefti que detectou fragmentação nas contratações de licenças de TI por diversos órgãos públicos federais – uma das causas apontadas foi a falta de modelos padrão de contratação de serviços agregados (Acórdão 2569/2018-TCU-Plenário). A mesma situação de fragmentação foi identificada pelo Banco Mundial para, por exemplo, compra de automóveis, equipamentos de TI e material de limpeza, no qual se evidenciou a grande dispersão da demanda por esses itens entre os órgãos públicos. Observou-se que, não obstante esse cenário, não há uma atuação estruturante e sistemática por parte do Governo Federal para tratar a Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6| 25 fragmentação das compras; não foram identificadas diretrizes gerais que definam uma estratégia de atuação coordenada e articulada entre os diversos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Federal. Embora a Secretaria de Gestão do Ministério da Economia (Seges) seja a responsável pela definição de uma estratégia de compras públicas, com visão completa de governo, as iniciativas adotadas para aprimorar as contratações ainda não são suficientes para tratar de forma ampla a situação de fragmentação entre os diversos órgãos públicos federais. Em função deste breve relato, coloco-me de acordo com a proposta de encaminhamento da unidade técnica, que consiste em recomendação à Seges no sentido de que realize estudos para avaliar o problema da fragmentação descrito e as potenciais estratégias de atuação para melhor gerenciá-lo. (...) Acórdão (...) 9.1. recomendar, com fulcro na Lei 8.443/1992, art. 43, inciso I, c/c o art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, à Secretaria de Gestão do Ministério da Economia que, com fundamento no Decreto 9.679, Anexo I, art. 121, inciso I, realize estudos para avaliar o grau de fragmentação nas contratações do Poder Executivo Federal, seus potenciais efeitos negativos e positivos, assim como as diferentes estratégias de atuação para melhor gerenciá-lo, considerando uma visão completa do Governo, informando ao Tribunal, no prazo de 90 (noventa) dias, as medidas adotadas; 8. Da leitura do estudo realizado pelo TCU, cabe identificar que, apesar das contratações fragmentadas apresentarem efeitos positivos, destaca-se, entre outros, a adoção de critérios para o procedimento licitatório que considere as peculiaridades da entidade e o baixo risco de concentração de mercado pela diluição de fornecedores entre diversos órgãos. Verifica-se que, das contratações conjuntas ou compartilhadas, poderão advir diversos benefícios para a Administração, entre os quais, economia de esforços mediante redução de processos repetitivos; redução de custos, pois a compra ou contratação de serviços de forma concentrada poderá resultar em ganho de escala e diminuição de custos dos processos administrativos. 9. Portanto, caberá ao gestor, após a realização de estudos, considerando as peculiaridades de cada situação, identificar a forma mais viável para o procedimento licitatório, privilegiando a articulação e coordenação entre entidades, a fim de evitar Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 7| 25 processos repetitivos, quando desnecessários, consoante se identifica no estudo realizado, conforme o item 42 e 43 do relatório do Acórdão TCU nº 1524/2019 – Plenário, anteriormente mencionado: Relatório: Com ajustes de forma, reproduzo a seguir, a título de relatório, a instrução que compõe a peça 44 dos autos, a qual contou com o de acordo do escalão dirigente da Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog), peças 45 e 46: (...) 2 RESULTADOS (...) 42. Conforme se observa na tabela, é possível afirmar que, por exemplo, 634 processos de contratação distintos contém o item computador, demanda essa distribuída entre 131 diferentes órgãos do Sisg. Dessa informação, observa-se que são diferentes órgãos atuando de maneira sobreposta para executar atividades que, em tese, seriam semelhantes, tais como: especificar o objeto, elaborar edital de contratação, pesquisar preço e realizar sessão pública de seleção do fornecedor. 43. Ademais, essa dispersão da demanda impede uma visão ampla da necessidade a ser atendida, prejudicando a elaboração de estratégias com o objetivo de reduzir custos do produto, pela melhor consolidação da demanda, e custos de processo administrativo pela redução de atividades internas necessárias para efetuar a contratação. 10. Com o objetivo de privilegiar as compras compartilhadas, identifica-se no art. 15 da Lei de Licitações e Contratos4 e no art. 11 da Lei 10.520/2002, as seguintes determinações: LEI Nº 8.666/1993 Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: I - atender ao princípio da padronização, que imponha compatibilidade de especificações técnicas e de desempenho, observadas, quando for o caso, as condições de manutenção, assistência técnica e garantia oferecidas; II - ser processadas através de sistema de registro de preços; III - submeter-se às condições de aquisição e pagamento semelhantes às do setor privado; (grifo acrescido) IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade; 4 O Decreto nº 7.892/2013 regulamenta o Sistema de Registro de Preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 8| 25 V - balizar-se pelos preços praticados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública. (grifo acrescido) LEI Nº 10.520/2002 Art. 11. As compras e contratações de bens e serviços comuns, no âmbito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, quando efetuadas pelo sistema de registro de preços previsto no art. 15 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, poderão adotar a modalidade de pregão, conforme regulamento específico. (grifos acrescidos) 11. Nada obstante, dos comandos acima registrados na legislação sobre a matéria, pode-se chegar à ilação de que a adoção do Sistema de Registros de Preços - SRP é a regra. Entretanto, apesar da existência, ou não, de preços registrados, não há obrigação de a Administração utilizar-se desse procedimento, conforme discriminado nos textos legais. Sendo assim, faculta-se a utilização de outras formas de contratação, desde que devidamente justificada e respeitada à legislação atinente às licitações. 12. Portanto, faz-se necessária a elaboração de estudo técnico preliminar, como primeira etapa do planejamento de uma contratação com objetivo de assegurar a viabilidade técnica do procedimento, embasar o termo de referência ou projeto básico e identificar a melhor e mais eficiente solução capaz de atender a real necessidade da administração, evitando o desperdício de recursos, nos termos do que determina o art. 6º da Lei nº 8.666/1993: Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se: (...) IX - Projeto Básico - conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo conter os seguintes elementos: (...) e) subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso; (grifos acrescidos) Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 9| 25 13. Atinente ao caso concreto, convém registrar a informação do consulente, citada alhures, in verbis: 2. Ocorre que, conforme consta no PGEA 1. 32.000.000821/2020-39, após a licitação ser adjudicada pelo Pregoeiro e homologada pelo Secretário Estadual da PR-CE, retornando a esta unidade do MPF em Roraima, verifiquei que não foi utilizado o Sistema de Registro de Preços, havendo apenas a previsão no edital da contratação para as duas unidades gestoras através do mesmo certame, por empreitada por preço unitário, em lote único, formado por dois itens, cada um discriminando a prestação de serviços para cada unidade e com a formalização de contratos individualizados. (grifo acrescido) 14. No entanto, não podemos olvidar de mencionar que, para a realização do procedimento licitatório realizado de forma conjunta entre a PR-RR e a PR-CE, fixou-se que a PR-CE seria a organizadora do certame e a PR-RR realizaria os estudos técnicos preliminares. 15. Pelo levantamento realizado nos estudos técnicos preliminares da PR-RR (PGEA 1.32.000.000821/2020-39), verificou-se ser a forma mais viável a licitação conjunta envolvendo essas duas unidades gestoras e, parcialmente viável, a adesão ao o Sistema de Registro de Preços – SRP, porém, neste último caso, com alguns entraves, consoante ora se verifica: Estudo Técnico Preliminar 5/20205 (...) 5. Levantamento de Mercado 5.1 - Trata-se de fornecimento de serviços de forma integral, caracterizados como serviços comuns, devendo o Termo de Referência por meio de especificações e padrões de qualidade que são usualmente e amplamente encontrados no mercado. Essa classificação encontra amparo legal na Lei nº 10.520, de 17/02/2002, bem como inciso II do artigo 3º do Decreto nº 10.024 de 20/09/2019. 5.2 – Dentre os possíveis cenários para atender a solução, temos as seguintes opções: A – Execução indireta dos serviços contratados por Adesão por Registro de Preços de serviços de gerenciamento de frota: 5 Realizado pela PR-RR. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 10| 25 VIÁVEL PARCIALMENTE: A realização dos diversos tipos de serviços por única empresa especializada no ramo, pode até ser possível, contudo mostrou-se no passado como desastroso, pois caso a empresa que ganhe o certame seja uma ótima empresa (o que dificilmente ocorre nesse ramo, pois as melhores empresas desta linha de serviço não participam de licitações), ainda torna a Administração dependente do serviço sem que esta tenha a escolha de não se utilizar dos serviços de empresas ruins, bem como inviabiliza a escolha mais vantajosa para a Administração, que na gestão de frotas há a possibilidade. A solução então seria a contratação de empresa que realize a intermediação dos serviços (quarteirização) das diversas oficinas no mercado nacional, e também por obter outros benefícios (atender diversos critérios e requisitos da legislação vigente, serviços em tempo hábil, maior disponibilidade de possíveis fornecedores, busca pelo melhor preço, levantamento de diversas informações como relatórios de custo, segurança e controle). Todos os serviços prestados serão faturados” pela empresa gerenciadora e posteriormente cobrado ao MPF. Contudo, a adesão por registro de preços, ficará limitada as quantidades realizadas daquele órgão gerenciador, além dos atendimentos aos requisitos técnicos tais como: regiões de cobertura e prazos, que por consequência poderia onerar a realização dos serviços. A adesão por SRP também dependerá a disponibilidade e autorização do Órgão Gerenciador nos termos do Decreto nº 7.892 de 23/01/2013. (grifo acrescido) B – Execução indireta dos serviços contratados por Pregão de serviços de gerenciamento de frota: VIÁVEL: A realização dos diversos tipos de serviços por única empresa especializada no ramo pode até ser possível, contudo mostrou-se no passado como desastroso, pois caso a empresa que ganhe o certame seja uma ótima empresa (o que dificilmente ocorre nesse ramo, pois as melhores empresas desta linha de serviço não participam de licitações), ainda torna a Administração dependente do serviço sem que esta tenha a escolha de não se utilizar dos serviços de empresas ruins, bem como inviabiliza a escolha mais vantajosa para a Administração, que na gestão de frotas há a possibilidade. A solução então seria a contratação de empresa que realize a intermediação dos serviços (quarteirização) das diversas oficinas no mercado nacional, e também por obter outros benefícios (atender a legislação vigente, serviços em tempo hábil, leque de possíveis fornecedores, busca pelo melhor preço, relatórios de custo, segurança e controle). Todos os serviços prestados serão faturados” pela empresa gerenciadora e posteriormente cobrado ao MPF, o que se feito unindo a necessidade de 2 (duas) unidades do MPF, aumenta as chances do certame ter bastante empresas interessadas no atendimento da demanda que de forma isolada poderia gerar efeito contrário e afastar potenciais interessados na licitação. Outrossim, conforme prazo para atendimento das demandas e disponibilidade orçamentária, poderia ser autorizado a realização de Pregão por Registro de Preços ou não. (grifo acrescido) (...) C – Execução direta dos serviços por outro órgão e licitação por Central de Compras: Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 11| 25 INVIÁVEL: Não existem outros órgãos da administração pública com atividade específica para atendimento do escopo do objeto, ou ações e/ou contrato com aplicação web e aplicativo mobile de credenciamento de oficinas realizado pelo Ministério Público Federal ou por uma unidade do Ministério da Economia na qualidade de Central de Compras, da qual não estamos credenciados atualmente. 16. Infere-se, portanto, que a solução adotada pela PR-CE foi efetivada considerando os estudos técnicos preliminares da PR-RR, pela viabilidade da licitação conjunta, nos moldes do estudo realizado. No entanto, eis que no Despacho nº 939/2020/SE/PRRR6, cujo assunto era a aprovação do Estudo Técnico Preliminar, houve a seguinte manifestação: 3. Quanto ao ETP, entendo que precise ser refinado com dados que suportem melhor a escolha da solução proposta, qual seja, gerenciamento de frotas por empresa especializada com fornecimento de cartão de pagamento e posterior reembolso. (...) 6. A fim de não atrasar o andamento do cronograma proposto, determinei a revisão apartada do estudo preliminar pelo Coordenador de Administração desta unidade e posterior encaminhamento para juntada aos autos, e promovo o encaminhamento dos autos ao Secretário Estadual da Procuradoria da República no Ceará para andamento do processo. 17. Em Ofício nº 55/2020/SE/PRRR foi informado ao Secretário Estadual da PR-CE7: 1. (...), encaminho o processo de gestão administrativa nº 1.32.000.000821/2020-39, referente à contratação de empresa para gerenciamento da frota de veículos desta Procuradoria em Roraima e da Procuradoria da República no Ceará, para continuidade do processo. 2. Ressalto que, considerando o recente envio do OFÍCIO CIRCULAR 206/2020 pela Secretaria Geral do MPF, cumpre-nos avaliar e decidir sobre continuidade do presente certame ou participação na contratação nacional informada. 18. Apesar das considerações sobreditas, o procedimento foi continuado e, após a realização do certame, houve a adjudicação à empresa que apresentou o menor lance no 6 Em 15/10/2020. 7 Em 15/10/2020. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 12| 25 Pregão nº 10/20208. Restando, conforme solicitação do consulente, avaliar a possibilidade de aproveitamento da licitação em tela. 19. É cediço que, regra geral, a licitação deverá ser realizada na modalidade de pregão, de forma eletrônica, privilegiando-se o Sistema de Registro de Preços – SRP. A partir da ata de registro de preços, cada interessado assina o contrato de acordo com as necessidades apresentadas. Necessariamente, cada órgão interessado assinará seu próprio contrato, devendo comunicar qualquer anormalidade, atinente à execução, ao órgão gerenciador. 20. Nesse mister, a fim de atender aos princípios constitucionais consubstanciados no caput do art. 37 da Constituição Federal de 1988, entre esses o princípio administrativo da eficiência, o Sistema de Registro de Preços – SRP é fundamental, na medida em que propiciará a realização de um número menor de procedimentos licitatórios para a Administração, resultando em uma maior economia de escala, menor desperdício de recursos humanos e financeiros e, em consequência, maior possibilidade de cada órgão individualmente contratar por preço menor. Porém, a lei faculta a possibilidade de se atingir o princípio da eficiência, por outros modelos licitatórios. 21. Sobre a possibilidade de realização de licitações conjuntas, cumpre trazer a lume o artigo9 que analisa a parceria realizada entre a base aérea de Santa Maria e o Comando da Terceira Divisão de Exército: As licitações conjuntas entre órgãos da Administração Pública Federal como instrumento de eficiência nos gastos públicos. (...) CONCLUSÃO Os procedimentos licitatórios vêm hodiernamente passando por inúmeras mudanças, a fim de não apenas acompanhar as alterações legislativas, mas também se adequarem às restrições orçamentárias, comumente vivenciadas pelas Organizações Militares, e aos princípios constitucionais insertos no caput do art. 37 da CF/88, em especial, ao princípio da 8 Sessão 21/12/2020. 9 Disponível em: https://jus.com.br/artigos/40245/as-licitacoes-conjuntas-entre-orgaos-da-administracaopublica-federal-como-instrumento-de-eficiencia-nos-gastos-publicos. Acesso em: 18 fev. 2020. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 13| 25 eficiência. É preciso que se obtenha o máximo de resultado com o menor esforço possível em termos de recursos humanos e financeiros. Nessa esteira, surgem o Sistema de Registro de Preços e as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal. (grifo acrescido) Assim, esses alvissareiros institutos jurídicos visam à celeridade e à economicidade nos processos licitatórios, visto que dispensam novas licitações, bem como centralizam os trabalhos em um só órgão gerenciador quando das compras de objetos em comum. Acostando-se na doutrina administrativista, na jurisprudência do TCU e nas legislações específicas, as licitações conjuntas irão auferir melhores preços por meio de economia de escala, portanto, melhores resultados positivos. Desse modo, as licitações compartilhadas se coadunam com o princípio da eficiência, onde se exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. Assim, para os doutrinadores, esse princípio orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir sempre os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Orienta-se, portanto, pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível. Preocupa-se, todavia, com os meios e procedimentos organizados e planejados, a fim de extração do melhor resultado. Diante dessa cogente norma constitucional, a BASM e a 3a DE firmaram parceria inédita com o fito de operacionalizar as licitações conjuntas. Desse modo, enquanto uma Organização Militar será o órgão gerenciador, a outra será o órgão participante, e vice-versa. Com isso, pretende-se reduzir o número de pregões em ambos os órgãos castrenses. Nesse contexto de sujeição ao princípio da eficiência, a 3ª DE está na vanguarda, servindo de exemplo para o COMAER, visto que há regulamentações específicas que determinam a obrigatoriedade das licitações compartilhadas no âmbito de suas OMs subordinadas. (grifo acrescido) É importante assentar que o cerne das licitações conjuntas, portanto, não é trabalhar menos”, tampouco facilitar” a vida dos agentes públicos. Não se pretende, obviamente, equiparar o serviço público a emprego rendoso e de pouco trabalho, mas sim, almeja-se por meio das licitações compartilhadas a excelência na gestão do dinheiro público. Nessa linha, não há sustentação racional convincente, bem como respaldo no ordenamento jurídico pátrio, para que dois ou mais órgãos federais circunvizinhos licitem bens e serviços comuns a ambos de forma isolada. Isto fere mortalmente o princípio da eficiência, logo, em tese, tal conduta inclusive pode constituir improbidade administrativa merecedora de repreensão estatal. (grifo acrescido) Para o COMAER, a pesquisa apresenta resultados relevantes, uma vez que proporciona aos gestores militares compreender que as licitações conjuntas implicam melhor resultado no procedimento administrativo de compras, visto que, em síntese, haverá significativa redução de recursos humanos (menos agentes públicos envoltos) e financeiros (mais economia), dada a centralização de pedidos em um único processo licitatório realizado pelo órgão gerenciador. Essa pesquisa sugestiona ao COMAER normatizar as licitações conjuntas no âmbito de suas OMs, concitando, inclusive, parcerias entres órgãos circunvizinhos da administração pública federa; Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 14| 25 22. Da intelecção deste artigo, vislumbra-se a possibilidade de adoção de licitação conjunta, nos moldes realizados entre a Base Aérea de Santa Maria e o Comando da Terceira Divisão de Exército. Achamos, também, que seria possível até mesmo ousar considerar a licitação compartilhada como gênero, nos quais fariam parte as seguintes espécies de contratação: o Sistema de Registro de Preços – SRP, regulamentado pelo Decreto nº 7.892, de 23/1/2013; e, a licitação conjunta realizada por dois ou mais órgãos/entidades, com objetivo de atender a necessidade comum entre eles. Embora, na prática, essas terminologias se confundam, identificando-se, ambas, como compras compartilhadas. 23. O ponto de vista acima pode ser corroborado pelo trecho de obra10 do Jurista Ronny Charles Lopes Torres, citado no PARECER JURÍDICO Nº 02/2021 -ASSJUR/PR-RR: No que pese a omissão regulamentar, não nos parece absurda a hipótese de reunião de pretensões contratuais em um único certame, mesmo sem a adoção do Sistema de Registro de Preços (SRP). Caso contrário, restringirse-ia importante técnica de contratação compartilhada, nas pretensões tidas como incompatíveis com o SRP. (...) De qualquer forma, no Brasil, a experiência de contratações compartilhadas ainda tem estado adstritas ao uso do Sistema de Registro de Preços, embora, em nossa opinião, não exista ilegalidade na adoção desse modelo eficiente fora do SRP. 24. Ademais, considerando que o Sistema de Registro de Preços – SRP não é uma modalidade de licitação e, sim, um procedimento especial de licitação, cumpre observar a obrigatoriedade de utilização da Intenção para Registro de Preços – IRP, tão somente pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG disposto no art. 4º do Decreto nº 7.892/2013: Art. 4º Fica instituído o procedimento de Intenção de Registro de Preços - IRP, a ser operacionalizado por módulo do Sistema de Administração e Serviços Gerais - SIASG, que deverá ser utilizado pelos órgãos e entidades integrantes do Sistema de Serviços Gerais - SISG, para registro e divulgação dos itens a serem licitados e para a realização dos atos previstos nos incisos 10 TORRES, Ronny Charles Lopes de, Leis de Licitações Pública comentadas. 9. Ed. Salvador: Ed. Juspodivm, 2018. Págs. 229/230. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 15| 25 II e V do caput do art. 5º e dos atos previstos no inciso II e caput do art. 6º. (grifo acrescido) 25. Feitas essas considerações gerais, respondendo à primeira indagação do consulente, consideramos possível a realização de licitações conjuntas por órgãos ou entidades para contratar, de forma apartada, objetos ou serviços similares, a fim de evitar a sobreposição ou duplicidade de esforços para alcance da mesma finalidade com objetivos comuns de contratação e obter um melhor preço, haja vista entendermos haver previsão legal para licitação compartilhada de compras ou serviços em modelo diferenciado do Sistema de Registro de Preços – SRP, independente de regulamentação, consoante se depreende do disposto no § 4º do art. 15 da Lei de Licitações e Contratos: Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...) II - ser processadas através de sistema de registro de preços; (...) § 4º A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições. (grifo acrescido) 26. Em acréscimo, reitere-se, há jurisprudência consolidada11 do TCU sobre os benefícios da adoção de compras compartilhadas, identificada como boas práticas da Administração Pública, a exemplo do acórdão anteriormente mencionado sobre os estudos desta matéria, evidenciando-se, ainda, o Acórdão TCU nº 1035/2018 – Plenário: Relatório: 65. As compras compartilhadas foram elogiadas por diversos entrevistados (em diversos cargos e funções), revelando ser uma boa prática no Instituto, que otimiza a utilização dos recursos humanos e logísticos dos diversos campi. As críticas pontuais havidas foram mais no sentido construtivo de aperfeiçoar e consolidar a sistemática. Acórdão: 11 Acórdão 2348/2017 – P; Acórdão 1035/2018 – PLENÁRIO; Acórdão 1.524/2019 – P; Acórdão 599/2020 – P Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 16| 25 9.2. recomendar ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia Goiano a adoção das seguintes medidas: (....) 9.2.3. aperfeiçoamento da sua boa prática de compras compartilhadas por meio da elaboração, com participação de representantes dos diversos setores da organização, de um documento que materialize o plano de aquisições, contemplando, para cada contratação pretendida, informações como: descrição do objeto, quantidade estimada para a contratação, valor estimado, identificação do requisitante, justificativa da necessidade, período estimado para aquisição (e.g., mês), programa/ação suportado (a) pela aquisição, e objetivo (s) estratégico (s) apoiado (s) pela aquisição; 27. Além disso, na situação apresentada pelo consulente, identifica-se a realização de procedimento licitatório, a fim de atender a mesma instituição, uma vez que compõem a estrutura do Ministério Público Federal, na condição de Unidades Administrativas de Gestão, a Procuradoria Geral da República, as Procuradorias Regionais da República e as Procuradorias da República nos Estados e no Distrito Federal; já as Procuradorias das Repúblicas nos Municípios, apesar de fazerem parte da mesma estrutura do MPF, correspondem a Unidades Administrativas Vinculadas às respectivas Procuradorias das Repúblicas nos Estados, nos termos do que disciplina o art. 4º da Portaria/PGR/MPF nº 357/201512, in verbis: Art. 4º O Ministério Público Federal tem a seguinte estrutura: I - Procuradoria-Geral da República; II - Procuradorias Regionais da República; III - Procuradorias da República nos Estados e no Distrito Federal; e IV - Procuradorias da República nos Municípios. § 1º As unidades mencionadas nos incisos I a III são Unidades Administrativas de Gestão. § 2º As Procuradorias da República nos Municípios, mencionadas no inciso IV, são Unidades Administrativas Vinculadas às respectivas Procuradorias da República nos Estados. (grifos acrescidos) 28. Nesse mister, corroboramos com as razões de decidir exaradas no Parecer nº 07/2021, ora transcrito parcialmente: 12 De 5.5.2015. Aprova o Regimento Diretivo do Ministério Público Federal. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 17| 25 Considerando a questão levantada pelo Secretário Estadual da PR/RR, o presente caso se enquadraria na hipótese descrita pelo inciso III, do art. 3º do Decreto nº 7.892/2013, posto que a contratação em epígrafe objetivaria satisfazer as demandas de ambas as PRs, obrigando-se, em tese, a adoção do procedimento de Registro de Preço. Com a devida vênia, esta Assessoria Jurídica discorda do referido posicionamento, posto que, além do Registro de Preços consistir em procedimento preferencial, e não obrigatório, tal como exposto acima, ambas as PRs integram a estrutura da mesma instituição, a saber, este Ministério Público, senão vejamos. Consoante os termos do art. 4º do Anexo da Portaria nº 357, de 5 de maio de 2015, que aprovou o Regimento Interno do Ministério Público Federal, as Procuradorias da República nos Estados são classificadas como Unidades Administrativas de Gestão integrantes da estrutura deste parquet federal, conforme estabelece o art. 4º do mesmo diploma normativo: (...) Conclui-se, portanto, que o presente certame e as futuras contratações dão-se em nome da mesma instituição, posto que ambas as Procuradorias da República do Ceará e de Roraima são, consoante a classificação legal, Unidades Administrativas de Gestão que representam o parquet em epígrafe. (...) Em relação aos demais questionamentos, esta ASSJUR se posiciona pela impossibilidade desta Unidade Gestora (PR/CE) avocar as funções administrativas contratuais da outra Unidade Gestora (PR/RR). Esse é o entendimento que se extrai a partir da leitura do inciso XVIII do art. 33 da Portaria nº 382, de 5 de maio de 2015, que aprovou o Regimento Interno Administrativo do Ministério Público Federal, in verbis: (...). 29. Convém, ainda, levar em consideração o teor do Ofício Circular nº 206/2020/SG/MPF13, mencionado anteriormente: 1. (...) trata de contratação de empresa para prestação de serviços terceirizados de caráter continuado de gerenciamento e administração de despesas de manutenção automotiva em geral (preventiva, corretiva e preditiva), mediante sistema informatizado e tecnologia de pagamento por meio de cartão magnético nas redes de estabelecimentos credenciadas, visando o fornecimento de combustíveis, peças, componentes e outros materiais veiculares. 2. Ante o vencimento próximo da vigência do atual contrato para prestação dos serviços supracitados no âmbito da Procuradoria-Geral da República (PGR) e a possibilidade de se levar a efeito nova contratação em modalidade compartilhada, consulto Vossa Excelência acerca da existência 13 De 6.10.2020. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 18| 25 de contrato desta natureza na unidade sob sua gestão, a respectiva vigência, no caso de existir, e o interesse na participação do certame. 3. Registre-se a necessidade de envio destas informações à Secretaria de a Segurança Institucional (SSIN) do MPF até o dia 16/10/2020. 30. Considerando o sobredito Ofício Circular, a possível identidade de objeto entre a contratação almejada pela PR-RR em conjunto com a PR-CE e a licitação compartilhada a ser realizada posteriormente no âmbito do Ministério Público Federal, deverá ser avaliada a possibilidade de se fazer parte desse procedimento licitatório, haja vista poder ser obtido melhor preço para a Administração, pela maior economia de escala. 31. Acerca da segunda indagação do consulente, em que pese concordarmos com a viabilidade da licitação conjunta, alvo das considerações acima, somos de opinião que, no caso concreto, não há possibilidade de aproveitamento do Pregão Eletrônico nº 10/2020/PRCE, uma vez que identificamos, em tese, indícios de restrição à competitividade do certame, haja vista o agrupamento do objeto em lote único, conforme foi proposto no edital. 32. Nesse mister, convém trazer à luz o disposto na Lei nº 8.666/1993 e na Lei nº 10.520/2002, in verbis: LEI Nº 8.666/1993 Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão: (...) IV - ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessárias para aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade; (...) Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo em vista o valor estimado da contratação: (...) § 1o As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 19| 25 LEI Nº 10.520/2002 Art. 9º Aplicam-se subsidiariamente, para a modalidade de pregão, as normas da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993. 33. Há que se ponderar, considerando a condição de objeto divisível, a obrigatoriedade da adjudicação por item em relação à possibilidade de prejuízo para o conjunto ou perda de economia de escala, conforme se identifica na Súmula/TCU nº 247: É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade. 34. Sobre as determinações da Lei de Licitações e Contratos e a motivação para o agrupamento dos itens em lote único no Pregão Eletrônico nº 10/2020, consta no Termo de Referência (Anexo I do Edital), o seguinte arrazoado: 2.4 Do agrupamento dos itens em lote(s) 2.4.1 Na forma do §1º do art. 23 da Lei nº 8.666, de 21/06/1993, deve a Administração buscar o parcelamento do objeto, com vistas a melhor aproveitar os recursos do mercado e, sobretudo, ampliar a competitividade do certame. Todavia, essa orientação exige que o parcelamento somente seja efetuado quando não resultar em perda de economia de escala. Não se pode esquecer, e nisso andou bem o legislador, que a licitação é procedimento administrativo que visa, entre outros aspectos, a que a Administração contrate da forma mais vantajosa possível. Logo, não seria razoável que o parcelamento venha a ocasionar perda de economia de escala e, por via de consequência, maiores custos para a Administração Pública, assim, justifica-se o agrupamento dos itens em apenas um lote pelas seguintes razões: 2.4.1.1 Assegurar, sempre que possível, a padronização e a compatibilidade das soluções contratadas no âmbito do Órgão, a fim de facilitar o gerenciamento dos contratos; 2.4.1.2 Os itens agrupados são da mesma natureza e guardam relação entre si (Acórdão 5.260/2011-TCU – 1ª Câmara); 2.4.1.3 Os potenciais interessados em fornecer os itens agrupados são os mesmos – verificou-se em pesquisa de mercado que boa parte das Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 20| 25 empresas que atuam na região Norte, também atuam na região Nordeste e vice-versa. (Acórdão n.º 1620/2010-TCU – Plenário); 2.4.1.4 Maior atratividade do certame aos fornecedores por conta da possibilidade de maior ganho e, em consequência, aumento dos participantes gerando maior competitividade; e 2.4.1.5 Aumento da eficiência administrativa através da otimização do gerenciamento de poucos contratos, considerando que lidar com um único ou poucos prestadores diminui o custo administrativo de gerenciamento de todo o processo de contratação (Acórdão 861/2013-TCU Plenário). 2.4.2 Tal decisão de agregar em lote a contratação facilitará o atendimento padronizado às regiões de RR e CE, proporcionará facilidade e afinamento da comunicação, aumentará as chances de atendimento da unidade do MPF em Roraima que tem um mercado restrito e pouco chamativo para empresas do ramo de gestão de frotas, face a outros estados; além disso, oportunizará que os licitantes que prestam serviços apenas no nordeste ou apenas norte do país, ampliem suas redes, fomentando assim avanços tecnológicos e econômicos das regiões; 2.4.3 Ademais, o não parcelamento da contratação dos serviços (objeto da contratação) para o MPF está em conformidade com o poder discricionário da Administração Pública, que lhe dá a prerrogativa de fazê-lo até o limite da coerência, da viabilidade técnica e da capacidade interna de gestão. 35. Nada obstante, na situação apresentada, parece-nos que, no Termo de Referência, bem como nos Estudos Técnicos Preliminares não restaram demonstradas de forma exaustiva as vantagens da contratação dos serviços em grupo único (item 1.3 do capítulo I do edital), em comparação com a possibilidade de dividir em lotes autônomos destinados à PR-RR e à PR-CE, do mesmo objeto. Em outras palavras, as justificativas trazidas aos autos não se fizeram acompanhar de estudo que demonstre de forma inconteste as eventuais vantagens da aquisição em lote único, comparativamente com os serviços divididos em tantas parcelas quantas se comprovassem viáveis. Nesse sentido, inclusive, a participação de tão somente dois licitantes no pregão, conforme se evidencia na Ata da Realização do Pregão Eletrônico nº 00010/2020, parece demonstrar que houve possivelmente o afastamento de potenciais competidores. 36. Por seu turno, o objeto em comento, por ter natureza divisível, possibilitaria ainda à segregação em itens separados por serviço, e não agrupados. A título de exemplo, um dos itens poderia corresponder ao gerenciamento de frota para manutenção corretiva e preventiva dos veículos e, o outro item, ao gerenciamento de combustível, o que, em tese, Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 21| 25 propiciaria um maior número de participantes no certame licitatório, pois alguns desses possíveis licitantes poderiam não atuar nos dois ramos. Assim, aumentar-se-ia a probabilidade de se obter melhores preços, competitividade no certame e a garantia de isonomia de participação entre os potenciais concorrentes. 37. Dessarte, a metodologia adotada do menor valor mensal ofertado por grupo de itens pode ter restringido a participação dos licitantes14; o fato de envolver dois potenciais mercados – Roraima e Ceará –, distantes geograficamente e em condições diferentes de atratividade, a ser atendido pela mesma empresa, poderia, também, representar circunstância supostamente restritiva, culminando com efetivo prejuízo à competitividade do certame, uma vez que era do conhecimento da administração que alguns licitantes operavam apenas no Norte ou no Nordeste15. Podemos, assim, evidenciar que as expectativas mencionadas nos subitens 2.4.1.3, 2.4.1.4 e 2.4.2 do Termo de Referência, não se concretizaram. Por outro lado, a ampla participação de Procuradorias da República, tal como se observa na pretensão consubstanciada no Ofício Circular nº 206/2020/SG/MPF, poderá superar esse obstáculo. 38. Nesse sentido, a Corte de Contas da União tem deliberado, nos seguintes termos: ACÓRDÃO TCU Nº 2407/2006 – PLENÁRIO Voto16: (...) 58. Os responsáveis, em síntese, alegam que o modelo de licitação em lote único deveu-se ao fato de que as estações de trabalho e divisórias deveriam ser confeccionadas com matéria prima da mesma espécie, com igual pintura e acabamento, para que constituíssem um todo absolutamente harmônico. 59. Como é sabido, a regra do fracionamento da contratação deve ser aplicada nas hipóteses em que isso for possível e representar vantagem 14 Edital de Licitação Nº 10/2020: 1.3.1 O critério de julgamento adotado será o MENOR VALOR MENSAL ofertado sobre o GRUPO DE ITENS, observadas as exigências contidas neste Edital e seus Anexos quanto às especificações do objeto. 1.3.2 O VALOR MENSAL MÁXIMO estimado para a contratação é de R$ R$ 18.917,50 (dezoito mil, novecentos e dezessete reais e cinquenta centavos). 15 Informação extraída do PGEA nº 1.32.000.000821/2020-39, fl. 487. 16 Ministro-Relator Benjamim Zymler. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 22| 25 para a Administração. Essa medida visa a ampliar a competitividade, sob o pressuposto de que a redução do porte das aquisições ampliaria o universo de possíveis interessados na disputa. 60. Essa regra, contudo, poderá ser mitigada em face de limites de ordem técnica, ou seja, o fracionamento em lotes deverá respeitar a integridade qualitativa do objeto a ser executado. 61. Além disso, o fracionamento da contratação poderá também esbarrar em impedimentos de ordem econômica, os quais se relacionam com o risco de o fracionamento aumentar o preço unitário a ser pago pela Administração. Logo, nas situações em que pode ocorrer o aumento dos custos para o Poder Público, não caberá falar em fracionamento, uma vez que a sua finalidade é a redução das despesas administrativas. 62. Quanto à obrigatoriedade de parcelamento quando comprovada sua viabilidade técnica e econômica, o Tribunal já tem entendimento firmado por meio da Decisão Plenária nº 393/94 (DOU 29/06/94), nos seguintes termos: firmar o entendimento de que, em decorrência do disposto no art. 3º, § 1º, inciso I; art. 8º, § 1º e artigo 15, inciso IV, todos da Lei nº 8.666/93, é obrigatória a admissão, nas licitações para a contratação de obras, serviços e compras, e para alienações, onde o objeto for de natureza divisível, sem prejuízo do conjunto ou complexo, da adjudicação por itens e não pelo preço global, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam, contudo, fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequarem-se a essa divisibilidade” 63. Assim, cumpre à Administração demonstrar cabalmente que o parcelamento não se mostra como a melhor opção técnica e econômica, de maneira a autorizar a perda da competitividade decorrente da sua não utilização. 64. No entanto, as justificativas trazidas pelos responsáveis não se fizeram acompanhar de qualquer estudo demonstrando as eventuais vantagens da aquisição em lote único, comparativamente com a compra dividida em tantas parcelas quantas se comprovassem viáveis. 65. Tecnicamente, não me convenci acerca da existência de motivo que justificasse a licitação de divisórias e mobiliário em lote único, uma vez que há várias empresas no mercado que fornecem esses serviços separadamente. Desse modo, creio que um maior número de lotes poderia aumentar sensivelmente a competitividade do certame. 66. Deixo de acolher, por conseguinte, as razões dos responsáveis quanto a este ponto. 67. Por fim, entendo deva ser determinado ao Ministério da Integração Nacional que realize sempre prévia avaliação técnica e econômica antes de descartar o parcelamento previsto no § 1º do artigo 23 da Lei nº 8.666/93, fazendo constar do processo licitatório o conjunto probatório de que o parcelamento seria inviável sob estes aspectos. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 23| 25 Acórdão: (...) 9.3.4. quando o objeto for de natureza divisível, observe o disposto no art. 9º da Lei nº 10.520/02, no inciso IV do art. 15 e § 1º do art. 23 da Lei nº 8.666/93, bem como na jurisprudência deste Tribunal, quanto à obrigatoriedade da admissão da adjudicação por itens e não pelo preço global, com vistas a propiciar a ampla participação dos licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com referência a itens ou unidades autônomas; ACÓRDÃO TCU Nº 491/2012 - PLENÁRIO Voto17: (...) 3. O Tribunal, por despacho do Ministro Raimundo Carreiro, no exercício da Presidência, (peça nº 7), suspendeu, em sede de medida cautelar, os efeitos do certame sob análise em razão de que foram identificados indícios de restrição da competitividade do certame, tendo em vista a exigência de adjudicação global, em confronto com o art. 23, § 1º, da Lei nº 8.666/1993 (As obras, serviços e compras efetuadas pela Administração serão divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, procedendo-se à licitação com vistas ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.). 4. Isso porque o objeto possui natureza divisível (disponibilização de treze veículos, sendo um blindado e os demais carros de passeio), o que, em tese, afastou a participação de empresas que não estavam habilitadas a fornecer a totalidade dos itens especificados, mas que poderiam trazer uma proposta mais vantajosa para a Caixa, no que diz respeito aos demais itens. Acórdão: (...) 9.2. determinar à Caixa Econômica Federal que, quando da elaboração de novo certame para substituição do Pregão Eletrônico 229/7066-2011, promova a separação do objeto em dois itens distintos, a saber, veículo não blindado e veículo blindado, seguindo entendimento exarado em decisão cautelar desta Corte de Contas; ACÓRDÃO TCU Nº 2441/2017 – PLENÁRIO Voto18: (...) 17 Ministro-Relator Valmir Campelo. 18 Ministro Relator Aroldo Cedraz. Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 24| 25 11. Assiste razão à unidade técnica, ainda, quando aponta que cláusulas com potencial de restringir o caráter competitivo do certame devem ser objeto de adequada fundamentação baseada em estudos prévios à licitação que indiquem a obrigatoriedade de inclusão de tais regras para atender as necessidades específicas do órgão, sejam de ordem técnica ou econômica. 39. Em face do exposto, considerando a exposição de motivos sobredita, respondendo objetivamente às indagações, somos de parecer que: a) considerando o disposto no § 4º do art. 15 da Lei nº 8.666/1993, é possível a contratação de empresa para prestação de serviços, mediante licitação realizada de forma conjunta entre unidades gestoras distintas por intermédio de Pregão Eletrônico, sem que seja utilizado o Sistema de Registro de Preços – SRP, e de forma que cada unidade formalize contrato individualmente, desde que haja a devida justificativa para o procedimento; b) atinente à segunda indagação, considerando, em tese, que houve indícios de restrição à competitividade do certame, somos de parecer pelo não aproveitamento do Pregão Eletrônico nº 10/2020 e a possibilidade de a Administração analisar a oportunidade e conveniência de participação na futura contratação, consubstanciada nos termos do Ofício Circular nº 206/2020/SG/MPF. É o Parecer. Brasília, 26 de março de 2021. SELMA AVON CAROLINO VANDERLEI Analista do MPU/Gestão Pública De acordo. Encaminhe-se ao Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa. JOSÉ GERALDO DO E. SANTO SILVA Chefe da Divisão de Consultoria e Orientação Assinado digitalmente em 29/03/2021 19:16. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 92A0BEA8.BEAE9C97.BED68A6F.B4FEEBAC AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 25| 25 De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MICHEL ÂNGELO VIEIRA OCKÉ Diretor de Auditoria de Gestão Administrativa De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 132/2021. Encaminhe-se à PR-RR, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA
Em face do exposto, somos de parecer que, considerando que o caso vem merecendo regular tratamento pelas vias administrativas ordinárias - com competência para análise da matéria-, bem como a suspensão do pagamento e a submissão da questão à PGR, a afastar qualquer dano imediato ao Erário, não há motivos que justifiquem a atuação complementar e subsidiária desta Auditoria Interna no presente caso.
PARECER AUDIN-MPU Nº 131/2021 Referência : Manifestação 20210012885 – Sala de Atendimento ao Cidadão. PGEA nº 0.02.000.000011/2021-58. Assunto : Representação. Exercício de cargo em comissão no decorrer de afastamento para frequentar curso de mestrado. Interessado : Dra. Maria Elda Fernandes Melo. Trata-se de representação encaminhada pela Excelentíssima Senhora Maria Elda Fernandes Melo, membro do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, quanto ao exercício de cargo em comissão por parte de membro do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios enquanto encontra-se afastada para frequentar curso de mestrado. 2. Cumpre observar que esta Auditoria, por meio do Ofício nº 32/2021/AUDIN-MPU, de 26 de fevereiro de 2021, solicitou à Excelentíssima Senhora Procuradora-Geral de Justiça do MPDFT esclarecimentos quanto à situação narrada na representação. 3. Em resposta, o Excelentíssimo Senhor Chefe de Gabinete da Procuradoria-Geral de Justiça do MPDFT, informa: 4. Acerca da questão ora apresentada, esclareço que a Promotora de Justiça Karina Soares Rocha foi autorizada a se afastar para frequentar o curso Master em Derecho Constitucional da Universidad de Sevilla”, no período de 8 de janeiro de 2021 a 13 de maio de 2021, por meio da Portaria PGJ nº 622, de 19 de novembro de 2020, anexa. 5. Além disso, convém ressaltar que a Promotora de Justiça Karina Soares Rocha ocupa, desde 2 de março de 2018, o cargo em comissão de Chefe de Gabinete Adjunto da Corregedoria-Geral, conforme Portaria PGJ nº 192, de 19 de fevereiro de 2018, anexa. 6. Contudo, com a recondução do Il. Procurador de Justiça José Valdenor Queiroz Júnior para o cargo de Corregedor-Geral do MPDFT no biênio 2021/2022, a Promotora de Justiça Karina Soares Rocha informou a sua recondução no cargo em comissão de Chefe de Gabinete Adjunto da Corregedoria- Geral, consoante convite formulado pelo Corregedor-Geral (Tabularium nº 08191.148210/2020-41). 7. A formalização da nomeação do novo Chefe de Gabinete da Corregedoria- Geral e da recondução da Chefe de Gabinete Adjunta da Corregedoria- Assinado digitalmente em 29/03/2021 14:44. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave F3DAE9EB.BFDAFEFF.8D9B7603.4207464E AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 131/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 3| 4 Geral foi realizada por meio da Portaria PGJ nº 700, de 23 de dezembro de 2020, anexa. 8. Nota-se, portanto, que não houve nova designação da Promotora de Justiça Karina Soares Rocha para ocupar o cargo em comissão de Chefe de Gabinete Adjunta da Corregedoria-Geral, haja vista que ela já ocupava tal cargo, mas sim a mera formalização do ato, de forma a dar publicidade da equipe que comporá a Corregedoria-Geral durante o biênio 2021/2022. (...) 10. Quanto ao afastamento para mestrado enquanto ocupante de cargo em comissão, cabe destacar que, em 10 de dezembro de 2020, a Promotora de Justiça Karina Soares Rocha havia encaminhado requerimento consultando acerca da existência de ato normativo impeditivo envolvendo o recebimento de gratificação relacionada ao exercício da função de Chefe de Gabinete Adjunto da Corregedoria-Geral do MPDFT enquanto o membro ocupante estiver em afastamento legal para estudos (Tabularium nº 08191.142087/2020-55). 11. Posteriormente, em 6 de janeiro de 2021, a referida Promotora de Justiça solicitou a suspensão do pagamento referente ao cargo em comissão ocupado durante o período de afastamento para estudo, que se iniciaria no dia 8 de janeiro de 2021 (Tabularium nº 08191.000497/2021-19). 12. Após análise do requerimento apresentado pela interessada, a d. Assessoria Cível e de Controle de Constitucionalidade sugeriu a realização de consulta à Procuradoria-Geral da República acerca da possibilidade de manutenção do pagamento de gratificação relacionada ao exercício de cargo em comissão nas hipóteses de afastamento previstas no inciso I da Lei Complementar nº 75/1993, considerando a relevância do tema que inclusive poderá servir para casos futuros. A consulta foi realizada por meio do Ofício nº 103/2021/PGJ/MPDFT, anexo. 13. Nesse ínterim, ad cautelam e considerando o prazo exíguo para fechamento da folha de pagamento, a Secretaria de Gestão de Pessoas suspendeu o pagamento do valor referente ao cargo em comissão recebido pela Promotora de Justiça Karina Soares Rocha, a contar do início do afastamento, dia 8 de janeiro de 2021. Tal decisão foi ratificada pela Exma. Procuradora- Geral de Justiça, que, inclusive, determinou a suspensão do pagamento da parcela referente à diferença de remuneração do cargo de Procurador de Justiça, devida aos auxiliares da Corregedoria-Geral, durante o período em que a mencionada Promotora de Justiça permanecer afastada para estudos (Tabularium nº 08191.010342/2021-82). 14. Assim, considerando que, até o presente momento, não houve resposta à consulta formulada pelo MPDFT, e tendo em vista que foi realizada a suspensão, ad cautelam, do pagamento do valor corresponde ao cargo em comissão de Chefe de Gabinete Adjunto da Corregedoria-Geral do MPDFT, bem como da parcela referente à diferença de remuneração do cargo de Procurador de Justiça, devida aos auxiliares da Corregedoria-Geral, a contar do início do afastamento da Promotora de Justiça Karina Soares Rocha para estudos, 8 de janeiro de 2021, verifica-se que não há qualquer dano ao Erário nos procedimentos adotados por este Ministério Público. Assinado digitalmente em 29/03/2021 14:44. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave F3DAE9EB.BFDAFEFF.8D9B7603.4207464E AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 131/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 4| 4 4. Verificamos, portanto, que a questão relacionada à possibilidade de exercício de cargo em comissão no decorrer de afastamento para frequentar curso de mestrado foi submetida à análise da Procuradoria-Geral da República, sem resposta, até o presente momento. No entanto, conforme informação do Chefe de Gabinete da Procuradoria-Geral de Justiça, o MPDFT promoveu a suspensão do pagamento do valor correspondente ao cargo em comissão exercido pela Promotora de Justiça Karina Soares Rocha, bem como da parcela referente à diferença de remuneração do cargo de Procurador de Justiça, devida aos auxiliares da Corregedoria-Geral, a contar do início do afastamento. 5. Em face do exposto, somos de parecer que, considerando que o caso vem merecendo regular tratamento pelas vias administrativas ordinárias - com competência para análise da matéria-, bem como a suspensão do pagamento e a submissão da questão à PGR, a afastar qualquer dano imediato ao Erário, não há motivos que justifiquem a atuação complementar e subsidiária desta Auditoria Interna no presente caso. É o Parecer. Brasília, 26 de março de 2021. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretora de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 131/2021. Encaminhe-se à PGJ/MPDFT, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Por fim, recomenda-se que o órgão reavalie seus processos organizacionais de planejamento orçamentário, antecipando o máximo possível a realização de todas as etapas referentes às contratações concebidas, de forma a assegurar que seus respectivos procedimentos licitatórios sejam concluídos e empenhados tempestivamente – antes da conclusão do exercício financeiro a que se vincula o orçamento previsto -, como forma de mitigar o risco de inviabilização da celebração dos ajustes desejados pela administração para a realização de seu mister.
PARECER AUDIN-MPU Nº 124/2021 Referência : Despacho PGR-0042478/2021. PGEA MPF nº 1.00.000.001868/2021-12. Assunto : Administrativo. Empenho e inscrição em restos a pagar sem prévia homologação de licitação. Improcedente. Interessado : Secretaria-Geral. Ministério Público Federal. A Senhora Secretária-Geral da Procuradoria-Geral da República submete o procedimento em epígrafe para manifestação desta Auditoria Interna com vistas à análise acerca da legalidade na prática de ato administrativo no âmbito da Procuradoria da República em Minas Gerais (PRMG), relativo à emissão de empenho previamente à homologação da respectiva contratação visando à prestação de serviços para reforma da atual sede da Procuradoria da República no Município de Pouso Alegre (PRM Pouso Alegre). A consulta foi recomendada pela Consultoria Jurídica da Secretaria-Geral do Ministério Público Federal (CONJUR/SG), no âmbito do PARECER Nº 51/2021/CONJUR (PGR-00036272/2021), considerando que esta AUDIN já se posicionou acerca do momento adequado para a emissão do empenho no âmbito do Parecer SEORI/AUDIN-MPU nº 116/2018. 2. Verifica-se, em apertada síntese, que a questão repousa sobre o fato de que o Secretário Estadual da PR-MG, ao constatar que o resultado final do procedimento licitatório previsto para realização em 2020 seria conhecido apenas no início do exercício de 2021, após conclusão de fase recursal, decidiu, em 29 de dezembro de 2020, com base em consultas informais à Assessoria Jurídica e à Divisão de Execução Orçamentária e Financeira, ambas da PR-MG, pela emissão de empenho em favor de licitante vencedora do respectivo pregão. O referido empenho foi emitido em 21/12/2020, com o intuito de assegurar a mera reserva de recurso para uso em 2021”, entendendo-se que tal providência viabilizaria, em tese, a inscrição dos respectivos valores em restos a pagar e que, caso houvesse a desclassificação da referida licitante, bastaria proceder ao cancelamento da reserva para retorno do valor a sua origem. 3. Contudo, em correspondência de 11/01/2021, o Assessor Jurídico da PRMG solicita manifestação da CONJUR/SG sobre a questão, haja vista que aquela unidade tomou Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3| 11 conhecimento de jurisprudência do Tribunal de Contas da União, o Acórdão nº 1574/2015 – Plenário, que, em suma, esclarece que o empenho de recursos antes da conclusão do certame configura irregularidade orçamentária ou financeira”. O órgão informa, ainda, que, devido a essa constatação, a Procuradora-Chefe da PRMG determinou a suspensão da contratação. 4. Em correspondência de 12/01/2021, o Secretário Estadual da PRMG se dirige à CONJUR/SG para, em suma, asseverar que a prática do ato levou em consideração que, em 28 de dezembro de 2020, constatou que não existiam elementos suficientes para mudar o resultado da licitação” e que, só por essa razão, é que determinou a emissão da nota e empenho para a reserva do recurso visando, principalmente, o interesse público na contratação de adequações de acessibilidade em unidade do MPF”. 5. Registra-se que, em 27/01/2021, o Coordenador Administrativo da PRM Pouso Alegre também solicita manifestação da CONJUR/SG sobre a questão - Ofício nº 179/2021/PRM/POUSO ALEGRE. 6. Nesse contexto, a CONJUR/SG exarou opinião, por meio do Parecer nº 51/2021 (PGR00036272/2021), pormenorizada sobre o fato no qual, à luz dos termos do Acórdão TCU nº 1574/2015 – Plenário, do Acórdão nº 7041/2012- 2ª Câmara e do PARECER SEORI/AUDINMPU Nº 116/2018, além do quanto disposto na Lei nº 4.320/64 e no Decreto nº 10.024/2019, conclui que: a emissão de empenho há de ocorrer após a finalização do certame de licitação, o que não foi observado no presente caso, podendo a atuação da unidade ser tida, pelos Órgãos de fiscalização, como uma irregularidade”. 7. Preliminarmente, cabe registrar que a competência desta Divisão de Auditoria de Planejamento, Orçamento e Gestão de Riscos (DIPLAN) alcança os aspectos ora sob análise, pois, conforme dispõe o Regimento Interno da Auditoria Interna do Ministério Público da União, aprovado pela Portaria PGR/MPU nº 140, de 9 de outubro de 2020, compete à DIPLAN, entre outros aspectos: (...) III - avaliar a adequação e a qualidade da gestão orçamentária, bem como o Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4| 11 cumprimento das metas previstas no PPA, na LDO, na LOA e nos programas de trabalho constantes no Orçamento Geral da União; IV - avaliar a consistência dos atos e fatos de gestão orçamentária; V - executar trabalhos de orientação e consultoria na sua área de atuação; (...) 8. Em exame, verifica-se que o deslinde da questão posta importa em examinar os seguintes aspectos inerentes à execução da despesa pública: 1) qual a finalidade do empenho; e 2) qual o momento adequado para a prática regular desse ato. 9. De fato, no âmbito do PARECER Nº 51/2021/CONJUR a CONJUR/SG expõe os elementos necessários ao esclarecimento desses elementos, inclusive com suporte de posicionamento prévio desta AUDIN , in verbis: 21. Já o empenho é ato administrativo emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento” (art. 58 da Lei nº 4.320/64 e seguintes), cuja emissão inclusive pode substituir a própria formalização do contrato em alguns casos. Nesse contexto, a emissão do empenho antes da efetiva homologação do certame licitatório – que é seu pressuposto – altera o fluxo do procedimento da contratação, uma vez que se assume obrigação antes mesmo da conclusão das fases do certame que indica o seu vencedor. 22. Importante registrar, aqui, o posicionamento da Auditoria Interna do Ministério Público da União, quando consultada sobre a possibilidade de emissão de empenho e assinatura do termo de contrato em exercícios diferentes, constantes do Parecer SEORI/AUDIN-MPU Nº 116/2018, no qual consigna o momento adequado, via de regra, para a emissão do empenho, vejamos. (…) 4. Da leitura dos excertos legislativos colacionados, extrai-se que empenho é o ato administrativo emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição e, ainda, que para cada empenho será extraído um documento denominado nota de empenho”, o qual indicará o nome do credor, a especificação e a importância da despesa, que importará na dedução do seu valor do saldo da dotação orçamentária própria, sendo expressamente vedada a realização de despesa sem o prévio empenho. 5. Ainda com relação à nota de empenho, note-se que o art. 30 do Decreto nº 93.872/86 prescreve que o contrato deverá especificar o número desse documento, em conformidade com as disposições do art. 60 da Lei nº 4.320/64, o qual veda a realização de despesa sem o prévio empenho. Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 5| 11 6. Desse modo, dessume-se, da combinação dos dispositivos que regem a matéria, que o momento mais adequado para a emissão da nota de empenho, via de regra, será em instante que precede a assinatura do contrato, após a regular escolha do credor da importância ali registrada e homologação da licitação. Isso porque o registro da nota de empenho visa a exatamente destacar dos recursos orçamentários determinada quantia destinada a garantir o pagamento das despesas que serão objeto do contrato a ser assinado com o particular. (…) 12. Assim, uma vez emitida a nota de empenho, após a homologação do resultado do certame, o passo seguinte será a convocação do licitante vencedor para a assinatura do contrato, observando o prazo fixado no edital. E, se esse procedimento eventualmente significar adentrar no exercício seguinte, infere-se da legislação anteriormente citada que o valor regularmente empenhado poderá ser inscrito, via de regra, em restos a pagar (não processados, considerando que a despesa fora somente empenhada e não liquidada até 31 de dezembro do exercício de emissão da nota de empenho, consoante § 1º do art. 67 do Decreto nº 93.872/86). 23. Já no âmbito do Tribunal de Contas da União, além do citado Acórdão nº 1574/2015 – Plenário quanto ao momento para realização do empenho, destaca-se, ainda o Acórdão nº 7041/2012- 2ª Câmara, que abarca a situação da prática de empenho antes da finalização do certame com possíveis sanções a serem aplicadas. Veja-se: 9.5. dar ciência à Universidade Federal de Goiás (UFG) quanto às seguintes falhas, apontadas pela Secretaria Federal de Controle Interno no Relatório de Auditoria de Gestão nº 243904, cuja reincidência injustificada poderá dar ensejo à imposição de sanções aos responsáveis em futuras ações de controle a serem empreendidas por esta Corte: (...) 9.5.4. emissão de notas de empenho antes da devida finalização dos procedimentos licitatórios, com o objetivo de garantir os recursos orçamentários; 24. Tem-se, pois, diante das manifestações acima colacionadas, que o momento adequado para a emissão do empenho, conforme posicionamento da AUDIN/MPU, é posterior à finalização do processo licitatório, sendo este entendimento também perfilhado por esta Consultoria. Respeita-se, assim, as fases de conclusão do certame, com sua homologação, ocasião em que a Administração declara a vencedora, abrindo-se a possibilidade da emissão de empenho, que deverá ser em momento anterior ou concomitante à celebração do contrato ou do termo aditivo. (destaques no original) 10. Com efeito, o art. 58 da Lei nº 4.320/64 evidencia que o empenho é um ato cujo efeito jurídico gerado é a obrigação de pagamento: Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 6| 11 Art. 58. O empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição. 11. Não há margem, portanto, para que gestor imprima entendimento diverso acerca da finalidade desse ato com vistas à acomodação do caso concreto, tal como se efetivou em Despacho de 29/12/2020 exarado no âmbito do PGEA 1.22.000.003073/2020-92, que fundamentou a decisão pela emissão empenho em favor da licitante CONSTRUTORA NOGUEIRA FRANCO EIREL: (...) A questão a ser tratada de forma imediata é que, se forem aguardados todos os prazos limites para recurso, razões e contrarrazões, a decisão e o resultado final do procedimento licitatório Pregão PRMG n° 9/2020 só serão conhecidos no início do ano de 2021. Tal situação pode inviabilizar a efetiva contratação pois ao encerrar o exercício financeiro os recursos orçamentários não empenhados são cancelados. Considerando que, a princípio, a penalidade indicada pela MINAS SUL (que sequer estava registrada no SICAF ou sites do CNJ/TCU) tem abrangência limitada às contratações/licitações com o município de Itabira/MG e, desta forma, não teriam efeito jurídico ou administrativo com os órgãos públicos federais (como a PRMG) a situação foi previamente analisada junto aos servidores dos setores internos da PRMG envolvidos (SLDE, SE, CA e ASJUR). Na discussão levantei a possibilidade da simples reserva do recurso orçamentário através da emissão de nota de empenho para a licitante NOGUEIRA FRANCO. A emissão de empenho teria a finalidade de mera reserva de recurso para uso em 2021. Se, ao final da avaliação da pertinência do recurso, for decidido que a NOGUEIRA FRANCO não pode licitar/contratar com a PRMG a nota de empenho emitida seria imediatamente cancelada. Também a mera emissão de nota de empenho sem a formalização de Contrato e respectivas medições não geram nenhuma obrigação de pagamento por parte da PRMG Em rápidas análises tanto o Assessor Jurídico Chefe (ASJUR) quanto a Chefe da Divisão de Execução Orçamentária e Financeira (DEOF) não vislumbraram óbices legais, jurídicos ou normativos que impedissem tal procedimento. Este é o relatório. Passo a decidir: Considerando: 1. O interesse público em prover a sede da PRM-Pouso Alegre das melhores condições possíveis de acessibilidade tendo em vista a lotação de servidores com complicações locomotoras; 2. A disponibilidade de recurso orçamentário relevante conseguida pela PRMG e indefinição quanto a nova disponibilidade para a contratação em 2021; Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 7| 11 3. Em análise superficial a penalidade indicada estar limitada ao município de Itabira/MG não sendo extensiva aos órgãos públicos federais; 4. A proximidade do término do exercício financeiro e recolhimento de recursos não utilizados ou empenhados; 5. A não indicação de óbices à simples reserva do recurso através da emissão de nota de empenho; 6. A solicitação da Ouvidora Geral do MPF para que a PRMG tentasse viabilizar as adequações de acessibilidade do imóvel sede da PRM-Pouso Alegre; 7. A garantia do direito de ampla defesa e contraditório para a CONSTRUTORA NOGUEIRA FRANCO EIRELI. Que a licitante com melhor valor de proposta tenha oportunidade de comprovar o atendimento a todas as exigências editalícias a fim de garantir o direito de contratar com a PRMG. Autorizo e determino a emissão de nota de empenho para a licitante CONSTRUTORA NOGUEIRA FRANCO EIRELI: 24.250.237/0001-99 no valor de R$ 515.738,07 (quinhentos e quinze mil, setecentos e trinta e oito reais e sete centavos -valor limite para o procedimento licitatório). Após juntada da Nota de Empenho o PGEA deverá ser devolvido para a SLDE para continuidade da análise do recurso. Quando ocorrer a conclusão do procedimento licitatório Pregão eletrônico PRMG n° 9/2020 caso a empresa Construtora Nogueira Franco Eireli não seja declarada vencedora do certame a nota de empenho deverá ser prontamente cancelada sem o pagamento de nenhum valor. Caso seja declarada vencedora deverão ser respeitados os demais prazos e procedimentos para a formalização de termo contratual. Belo Horizonte, 29 de dezembro de 2020. (grifo nosso) 12. Quanto à questão do momento adequado para a emissão do empenho, esta Divisão ratifica o entendimento externado no PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 116/2018, que esclarece o dever de ser realizado apenas em momento posterior à finalização do processo licitatório e ressalta o apontamento da CONJUR/SG no sentido de que, no âmbito Acórdão nº 1574/2015 – Plenário, a prática desses atos em ordem inversa, com o objetivo de garantir recursos orçamentários, já foi identificada como falha passível de imposição de sanções em caso de reincidência injustificada. 13. O mero fato de que a mesma licitante identificada na nota de empenho emitida de forma intempestiva tenha sido confirmada como a vencedora do procedimento licitatório em momento posterior não ilide a irregularidade contábil/orçamentária, pois os normativos que regem a matéria não dão espaço ao cotejamento da situação em concreto. Fosse conferido a Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 8| 11 cada administrado a discricionariedade de excepcionar as normas orçamentárias e contábeis não haveria previsibilidade e confiança no planejamento e nos lançamentos realizados. 14. A par desses pressupostos, esta Divisão corrobora a indicação da CONJUR/SG de que, de fato, houve irregularidade na gestão orçamentária e financeira no caso em tela e que não há como regularizar o respectivo procedimento licitatório de forma a viabilizar a utilização dos recursos consignados no orçamento de 2020 para a ação prevista no âmbito da PRM Pouso Alegre. 15. Para além da verificação desses elementos, considerando as competências regimentais desta unidade no que tange à capacidade de avaliação da qualidade da gestão orçamentária no âmbito do MPU e de orientação e consultoria sobre os temas de sua competência, entende-se oportuno tecer algumas considerações pertinentes ao presente caso, com vistas a contribuir para o aprimoramento da gestão orçamentária. 16. Da leitura dos autos do presente PGEA 1.00.000.001868/2021-12 e do PGEA 1.22.000.003073/2020-92 – Pregão n° 9-2020, não se verifica que a PRMG tenha buscado orientação do órgão central do sistema estruturador de gestão administrativa MPF, ou mesmo do órgão central de planejamento orçamentário e contabilidade, para subsidiar a decisão pela prática do ato intempestivo ora sob exame. Igualmente, uma vez identificada a possibilidade de eventual prática de ato irregular, não se verifica a realização de consulta a esses órgãos com vistas ao deslinde da questão. 17. Nos termos do Regimento Interno Administrativo do MPF, aprovado pela Portaria nº 382, de 5 de maio de 2015, as atividades próprias de gestão e de controle administrativo são de competência tanto das Secretarias Regionais e Estaduais das Unidades do MPF quanto das Secretarias Nacionais, de sorte que a efetiva atuação em forma de sistema poderia ter trazido orientação tempestiva ao presente caso. Colhe-se do citado normativo: Art. 35. Às Secretarias Regionais e Estaduais, unidades integrantes das estruturas administrativas das Procuradorias Regionais da República e das Procuradorias da República nos Estados e no Distrito Federal, compete Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 9| 11 planejar, organizar, dirigir e monitorar a execução das atividades administrativas no âmbito da respectiva Unidade Administrativa de Gestão, observando as diretrizes e políticas nacionais e ordens expedidas pelo Procurador-Chefe. (...) Art. 72. À Secretaria de Administração, unidade orgânica nacional de direção e coordenação, compete: I - planejar, organizar, dirigir e monitorar as atividades relacionadas a contratações, planejamento e execução orçamentária, execução financeira, materiais, patrimônio, sustentabilidade, serviços gerais e transporte; e II - orientar tecnicamente as unidades do Ministério Público Federal na execução das atividades especificadas no inciso I. (...) Art. 164. À Secretaria de Planejamento e Orçamento, unidade orgânica nacional de direção e coordenação, compete: I - coordenar, orientar e supervisionar as atividades relacionadas ao planejamento orçamentário e ao acompanhamento da execução orçamentária e financeira do Ministério Público Federal; e II - orientar o planejamento orçamentário e o acompanhamento das despesas das Unidades Administrativas de Gestão. 18. Por oportuno, cabe destacar que a Secretaria de Administração mantém manual de normas e procedimentos que disciplina o processo realizar pregão eletrônico – fase externa da licitação” na página de publicações da intranet do MPF. Neste documento, a Secretaria aponta que o fluxo regular do processo depende do sequenciamento entre homologação, publicação do resultado e, por fim, encaminhamento para emissão de nota de empenho, conforme se verifica pela leitura das páginas 76 a 88. Além disso, em nenhum momento o referido manual aponta a possibilidade de emissão de empenho visando à mera reserva de recurso. Portanto, entende-se que a aderência a tal documento, poderia ter evitado, por si só, a prática irregular sob análise. 19. Outro aspecto que merece destaque decorre do intento original externado do gestor da PRMG quanto à possibilidade de reserva do recurso”, nos termos do Despacho colacionado no item 11 da presente manifestação. Mediante consulta ao SIAFI 2020NS4499, verificou-se que os valores empenhados em 29/12/2020 foram inscritos em restos a pagar em 31/12/2020. Contudo, a inscrição em restos a pagar só seria cabível ao final do exercício financeiro, na forma prevista no art. 67 do Decreto nº 93.872/1986, caso todas as etapas Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 10| 11 prévias relativas ao processo de contratação em tela tivessem se exaurido, o que, conforme demonstrado acima, não ocorreu. Dessa forma, em que pese a legislação permitir a realização do empenho, ou mesmo do pré-empenho, após a homologação do procedimento licitatório e anteriormente à assinatura do contrato, somente a formalização do instrumento aperfeiçoa a obrigação, permitindo que a despesa empenhada seja inscrita em resto a pagar. 20. Diante do exposto, esta Divisão corrobora a indicação da CONJUR/SG de que, de fato, houve irregularidade na gestão orçamentária e financeira no caso em tela e que não há como regularizar o respectivo procedimento licitatório de forma a viabilizar a utilização dos recursos consignados no orçamento de 2020 para a ação prevista no âmbito da PRM Pouso Alegre. Nesse sentido, cabe apontar que o órgão deve então decidir por uma de duas opções: 1) anulação da licitação, fundamentada na irregularidade constatada com relação ao empenho intempestivo; ou 2) regularização do procedimento licitatório em tela por meio do cancelamento do empenho realizado de forma intempestiva em 29/12/2020 em prol da licitante CONSTRUTORA NOGUEIRA FRANCO EIRELI (e concomitante cancelamento dos valores inscritos em restos a pagar) e realização de novo empenho com recursos previstos no orçamento de 2021 em prol da empresa vencedora do certame, caso os obtenha. 21. Por fim, recomenda-se que o órgão reavalie seus processos organizacionais de planejamento orçamentário, antecipando o máximo possível a realização de todas as etapas referentes às contratações concebidas, de forma a assegurar que seus respectivos procedimentos licitatórios sejam concluídos e empenhados tempestivamente – antes da conclusão do exercício financeiro a que se vincula o orçamento previsto -, como forma de mitigar o risco de inviabilização da celebração dos ajustes desejados pela administração para a realização de seu mister. É o Parecer. Brasília, 25 de março de 2021. GERSON ELBERT GUIMARÃES Chefe da Divisão de Auditoria de Planejamento, Orçamento e Gestão de Riscos Assinado digitalmente em 30/03/2021 11:02. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave B476F3B5.25DFCEF5.9AF46D47.01DC0F08 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 11| 11 De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. HELBERT SOARES BENTO Diretor de Auditoria de Governança Institucional De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 124/2021. Encaminhe-se à Secretaria-Geral do MPF, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor
Em face do exposto, somos de parecer pela possibilidade de aplicação do entendimento firmado pelo Plenário do STF no julgamento do Mandado de Segurança nº 31.299 e da Reclamação nº 10.823, quanto ao acréscimo de 17% sobre o tempo de serviço prestado até a entrada em vigor da EC nº 20/1998, aos membros do Ministério Público da União.
PARECER AUDIN-MPU Nº 122/2021 Referência : Ofício nº 895/2021 – GAB/PGT. PGEA nº 0.02.000.000017/202125. Assunto : Pessoal. Contagem de tempo para aposentadoria de membros do MPU. Interessado : Procuradoria Geral do Trabalho. Por intermédio do Ofício em epígrafe, o Excelentíssimo Senhor Procurador-Geral do Trabalho encaminha, para manifestação desta Auditoria Interna do MPU, consulta sobre os impactos do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal – STF no bojo da Reclamação nº 10.823 e do Mandado de Segurança nº 31.299 sobre a contagem de tempo para a aposentadoria dos membros e membras dos quatro ramos do MPU. 2. Conforme destacado pelo consulente, os citados julgados trataram do reconhecimento do direito de magistrados do sexo masculino ao acréscimo de 17% ao tempo de serviço anterior à Emenda Constitucional nº 20/1998, independentemente da implementação dos requisitos para a aposentadoria na época de sua entrada em vigor. 3. Em exame, cumpre observar, inicialmente, que o acréscimo de 17% ao tempo de serviço prestado até a vigência da EC 20/1998 encontrava-se previsto no artigo 8º, § 3º, da referida Emenda: Art. 8º - Observado o disposto no art. 4º desta Emenda e ressalvado o direito de opção a aposentadoria pelas normas por ela estabelecidas, é assegurado o direito à aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, § 3º, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública, direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação desta Emenda, quando o servidor, cumulativamente: (...) § 2º - Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas o disposto neste artigo. § 3º - Na aplicação do disposto no parágrafo anterior, o magistrado ou o membro do Ministério Público ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a publicação desta Emenda contado com o acréscimo de dezessete por cento. AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 122/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 3| 7 4. O mencionado artigo 8º da EC 20/1998 foi revogado pela Emenda Constitucional nº 41/2003 que, no entanto, assim estabeleceu: Art. 2º Observado o disposto no art. 4º da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, é assegurado o direito de opção pela aposentadoria voluntária com proventos calculados de acordo com o art. 40, §§ 3º e 17, da Constituição Federal, àquele que tenha ingressado regularmente em cargo efetivo na Administração Pública direta, autárquica e fundacional, até a data de publicação daquela Emenda, quando o servidor, cumulativamente: (...) § 2º Aplica-se ao magistrado e ao membro do Ministério Público e de Tribunal de Contas o disposto neste artigo. § 3º Na aplicação do disposto no § 2º deste artigo, o magistrado ou o membro do Ministério Público ou de Tribunal de Contas, se homem, terá o tempo de serviço exercido até a data de publicação da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, contado com acréscimo de dezessete por cento, observado o disposto no § 1º deste artigo. 5. Considerando, então, a previsão contida nos dispositivos acima transcritos, o Tribunal de Contas da União mantinha o entendimento, seguido por esta Auditoria Interna do MPU, de que o acréscimo de 17% previsto no § 3º do art. 8º da EC 20/1998 e no § 3º do art. 2º da EC 41/2003 só poderia ser aplicado nas aposentadorias fundamentadas ou no art. 8º da EC20/1998 ou no art. 2º da EC 41/2003, conforme de observa no item 9.3.11 do Acórdão nº 621/2010 – Plenário, que tratou de auditoria realizada no TJDFT com o objetivo de verificar a conformidade do pagamento de magistrados e servidores, bem como de demais assuntos referentes à área de pessoal. Vejamos: 9.3.11. somente conceda o acréscimo de 17% (dezessete por cento), previsto no § 3º do art. 8º da EC 20/1998 e no § 3º do art. 2º da EC 41/2003, na hipótese de a aposentadoria ter por fundamento as normas do art. 8º da EC 20/1998 ou do art. 2º da EC 41/2003; 6. No entanto, submetida a questão ao Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Mandado de Segurança nº 31.299 e da Reclamação nº 10.823, realizado pelo plenário em sessão virtual de 12/2/2021 a 23/2/2021, o Tribunal, por maioria, assim se manifestou: AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 122/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 4| 7 AGRAVO REGIMENTAL NO MANDADO DE SEGURANÇA Nº 31.299 Decisão: O Tribunal, por maioria, deu provimento ao agravo regimental, concedendo a segurança para assegurar o acréscimo de 17% ao tempo de serviço prestado até a vigência da EC 20/98 (art. 8º, § 3º), aos magistrados homens, nos exatos termos decididos pelo CNJ no pedido de providências 0005125-61.2009.2.00.0000, nos termos do voto do Ministro Alexandre de Moraes, Redator para o acórdão, vencidos os Ministros Roberto Barroso (Relator), Cármen Lúcia, Edson Fachin e Rosa Weber. AGRAVO REGIMENTAL NA RECLAMAÇÃO Nº 10.823 Ementa: CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ALTERAÇÃO DE REGIME JURÍDICO PREVIDÊNCIÁRIO. EFICÁCIA DO § 3º DO ART. 8º DA EC 20/98. DIREITO ADQUIRIDO À APLICAÇÃO DA REGRA DE TRANSIÇÃO COMPENSATÓRIA DE ACRÉSCIMO DE 17% AO TEMPO DE SERVIÇO PRESTADO ATÉ A DATA DA VIGÊNCIA DA EC 20/98 EXERCIDO POR MAGISTRADOS, MEMBROS DO MINISTÉRIO PUBLICO E DO TRIBUNAL DE CONTAS, DO SEXO MASCULINO. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO DECIDIDO NA ADI 3.104. AGRAVOS REGIMENTAIS PROVIDOS PARA JULGAR IMPROCEDENTE A RECLAMAÇÃO. 1. A ratio do art. 8º, § 3º, da EC 20/98 estabeleceu regra de transição compensatória para todos os Magistrados, membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, do sexo masculino, que ainda não haviam preenchidos os requisitos para a aposentadoria na data de sua vigência. 2. A partir da leitura da norma constitucional, é possível inferir a mensagem do constituinte no sentido de que, ao sujeitarem tais servidores a novo regime jurídico previdenciário, com significativo acréscimo de 5 anos de contribuição para a aposentadoria, contemplou-os com o direito adquirido ao acréscimo de tempo de serviço em determinado percentual, como forma de compensação pela maior onerosidade para preenchimento do requisito do tempo de contribuição. 3. O § 3º do art. 8º da EC 20/1998 tem por fim equalizar uma situação jurídica passada criada pela própria EC 20 e, por isto, produziu seus efeitos de acréscimo na contagem do tempo passado de forma concreta, não se exigindo, para a contagem do tempo, a integração de qualquer outro elemento ou fato jurídico, o que se traduz em aquisição do próprio direito à contagem diferenciada. 4. A eficácia do § 3º do art. 8º da EC 20 foi mantida expressamente pelo art. 2º, §§ 2º e 3º da EC 41/2003 e pelo art. 3º da EC 47/2005, que ressalvam expressamente o efeito jurídico do tempo de serviço do magistrado antes da EC 20/90 e fazendo remição à contagem especial do tempo de serviço antes da EC 20/98. 5. A redação sucessiva demonstra a intenção do constituinte de preservar, com o advento da EC 41/2003, o direito ao acréscimo de 17% ao tempo de AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 122/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 5| 7 serviço exercido por Magistrados, membros do Ministério Público e do Tribunal de Contas, do sexo masculino, até a publicação da EC 20/98, conquanto fosse desnecessário, já que adquirido tal direito naquela oportunidade. 6. Ausência de ofensa ao decidido na ADI 3.104, rel. Min. LÚCIA, constatando-se objeto distinto da decisão reclamada, limitada à contagem de tempo passado e não a regras para a aposentadoria. 7. Agravos internos providos para julgar improcedente a reclamação. (grifou-se) 7. Observa-se, portanto, que o STF entendeu que a contagem do acréscimo de 17% sobre o tempo de serviço exercido até a data de entrada em vigor da EC 20/1998, para magistrados, membros do Ministério Público e de Tribunais de Contas, trata-se de direito adquirido quando da publicação da referida Emenda, havendo se incorporado ao patrimônio jurídico do interessado naquele momento, independentemente do implemento dos requisitos exigidos para a aposentadoria. Nesse sentido, a decisão proferida no pedido de providências nº 0005125-61.2009.2.00.0000 do CNJ, mencionado na Decisão no Mandado de Segurança nº 31.299: EMENTA Pedido de providências. Aposentadoria voluntária. Magistrados. EC nº 20/98. Artigo 8º, § 3º. Norma de transição de efeitos concretos. Tempo de serviço. Acréscimo de 17%. Incidência. Direito adquirido. Integração ao patrimônio jurídico. Pedido procedente. Deve ser reconhecido o direito adquirido ao acréscimo de 17% ao tempo de serviço dos magistrados, previsto no § 3º do artigo 8º da Emenda Constitucional nº 20/98, por se tratar de norma de transição de efeitos concretos, que passou a integrar o patrimônio jurídico dos magistrados. (...) Voto (...) Ora, em se tratando da vigência da Emenda Constitucional nº 20/98, a qual garantiu o acréscimo de 17% de tempo de serviço aos magistrados do sexo masculino para fins de aposentação, observo que a aplicação jurídica do instituto do direito adquirido”, conforme manifestado acima, é perfeitamente cabível ao presente caso. AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 122/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 6| 7 O artigo 8º da EC 20/98 configura, exatamente, a proposição normativa que veio dar suporte jurídico à aquisição do direito à contagem do tempo de serviço acrescido de 17% aos magistrados que já se encontravam em atividade no momento de sua entrada em vigor, e, como tal, desse então, este direito já poderia ter sido averbado em suas respectivas anotações funcionais. (...) Diante do exposto, concluo pela aplicabilidade das disposições do § 3º do art. 8º da Emenda Constitucional nº 20, de 16 de dezembro de 1998, à contagem de tempo de serviço dos magistrados do sexo masculino, incidindo exclusivamente sobre o período compreendido entre o início da atividade judicante e a data da entrada em vigor da referida Emenda. 8. Considerando as decisões acima destacadas, a Assessoria Administrativa da Secretaria Jurídica do Gabinete do Procurador Geral do Trabalho avalia que embora os casos tratados refiram-se à Magistratura, vale dizer que possuem inegáveis reflexos, dada a simetria constitucional que se impõe, para os membros e membras do Ministério Público da União”. 9. Quanto a esse aspecto, importa observar que, de fato, as decisões exaradas pelo STF no bojo do Mandado de Segurança nº 31.299 e na Reclamação nº 10.823 trataram especificamente de magistrados. Ademais, importante destacar que os julgados em que se analisa, prolatados pelo Plenário da Corte Suprema, não possuem força vinculante além das partes do processo. Desse modo, não há, a princípio, obrigatoriedade de aplicação do entendimento firmado nos referidos julgados aos membros do Ministério Público da União. 10. Impende salientar que, embora o julgamento tenha tratado da aplicação do acréscimo de 17% ao tempo de serviço exercido pelos magistrados antes da EC 20/1998, conforme disposto no art. 8º, § 3º da citada Emenda, verifica-se que o dispositivo em comento trata de maneira idêntica magistrados e membros do Ministério Público e de Tribunais de Contas. Dessa forma, não se vislumbra óbice para a aplicação do entendimento firmado pelo STF aos membros do Ministério Público da União. AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 122/2021 ____________________________________________________________________ ____________________________________________________________________ Página 7| 7 11. Em face do exposto, somos de parecer pela possibilidade de aplicação do entendimento firmado pelo Plenário do STF no julgamento do Mandado de Segurança nº 31.299 e da Reclamação nº 10.823, quanto ao acréscimo de 17% sobre o tempo de serviço prestado até a entrada em vigor da EC nº 20/1998, aos membros do Ministério Público da União. É o Parecer. Brasília, 25 de março de 2021. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretora de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 122/2021. Encaminhe-se à PGT/MPT, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXA SCOZZIERO Auditor-Chefe Adjunto RONALDO DA SILVA PEREIRA Auditor-Chefe
Considerando a farta instrução processual, não parece haver risco que justifique apreciação outra por parte desta Unidade de Auditoria, que corrobora, no mérito, com a conclusão lançada no Parecer nº 226.2021, do Departamento de Legislação da DGP/MPT, acatado pela Secretaria Jurídica da PGT.
PARECER AUDIN-MPU Nº 112/2021 Referência : Ofício nº 860.2021-GAB/PGT. PGEA nº 0.02.000.000014/2021-91. Assunto : Pessoal. Licença-Prêmio. Interessado : Procuradoria-Geral do Trabalho. Ministério Público do Trabalho. Por intermédio do Ofício nº 860.2021-GAB/PGT, de 23/2/2021, acolhendo manifestação da Secretaria Jurídica da Procuradoria-Geral do Trabalho, o Excelentíssimo Senhor ProcuradorGeral do Trabalho encaminha o presente processo a esta Auditoria Interna do MPU para análise quanto à possibilidade de contabilizar integralmente período de contribuição em órgão anterior, para fins de concessão de quinquênio de licença-prêmio por tempo de serviço a Procurador do Trabalho, quando a Certidão de Tempo de Contribuição emitida pelo órgão informa o desconto de 5 dias no referido tempo referentes a faltas por motivo de greve. 2. Ao analisar a situação, o Departamento de Legislação da DGP/MPT, emitiu o Parecer nº 226.2021, no qual informou que o Procurador do Trabalho averbou tempo de serviço público federal exercido em outros órgãos da Administração Pública e que, de acordo com as informações apresentadas, constam 5 dias de faltas ao serviço público por motivo de greve. Assim manifestou-se o DL/DGP/MPT: Veja, o que se pretende com as decisões encimadas é meramente demonstrar que, embora haja a previsão constitucional ao direito à greve aos servidores públicos, como já demonstrado, esse direito não é absoluto e seus efeitos, por ausência de legislação que normatize o tema, são decididos em cada caso pelos tribunais competentes, inclusive com a possibilidade de desconto dos dias de falta, de modo que, a condução do presente caso de forma contrária ao que fora sugerido, ou seja, o reconhecimento pelo MPT de que os dias de greve exercidos pelo interessado junto à ANEEL são dias a serem contabilizados de forma diversa ao que certificou aquela Agência, poderia estar este parquet trabalhista a descumprir uma possível decisão judicial que possa ter havido no caso concreto. Feitas tais considerações, submeto os autos à consideração superior sugerindo que seja da ciência ao interessado que, para que este MPT reconheça a ausência de interrupção do efetivo exercício no período anterior à 10/07/2008, período de labor junto à ANEEL, e, por conseguinte, revise a contagem dos períodos de concessão de licença-prêmio, deverá ser apresentada Certidão de Tempo de Contribuição retificada por aquela Agência, onde não conste a dedução dos dias informados. Assinado digitalmente em 19/03/2021 12:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 251DCDE8.A6F014D6.A5E87959.61BFEBC0 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 112/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 3|4 3. Submetida a questão à Secretaria Jurídica da PGT, esta acatou o mencionado Parecer nº 226.2021, concluindo: Vale dizer que, ainda que se reconheça a legitimidade do direito de greve do servidor público, não pode o Ministério Público do Trabalho, na estreita via administrativa, sponte sua ou provocado pelo interessado, adentrar no mérito de ato administrativo pronto e acabado de competência exclusiva de outro órgão, a fim de se modificar os efeitos do quanto estampado em Certidão exarada, modificando-se a natureza de declaração emitida por quem detinha competência para tanto. Dessa forma, embora valiosos e plausíveis os argumentos trazidos pelo Interessado e os respectivos julgados colacionados, o Ministério Público do Trabalho não detém a competência para retificar a Certidão de Tempo de Contribuição emitida pela Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL e, assim, contabilizar integralmente o período de exercício na referida Agência para fins de concessão de quinquênio de licença-prêmio por tempo de serviço ao Interessado. No entanto, a fim de que as medidas a serem adotadas pelo MPT, no presente caso e em casos semelhantes submetidos à sua análise futuramente, estejam em consonância com as medidas adotadas pelos demais ramos do MPU sobre a mesma temática, esta Secretaria Jurídica sugere a submissão deste Parecer ao crivo da Auditoria Interna do MPU, com fundamento no art. 4º, II, do Regimento Interno do referido órgão, a fim de que aponte eventuais aspectos a serem observados pela Administração da PGT na adoção da interpretação mencionada em prol da segurança jurídica e do princípio da igualdade. 4. Considerando a farta instrução processual, não parece haver risco que justifique apreciação outra por parte desta Unidade de Auditoria Interna, que corrobora, no mérito, com a conclusão lançada no Parecer nº 226.2021, do Departamento de Legislação da DGP/MPT, acatado pela Secretaria Jurídica da PGT. É o Parecer. Brasília, 18 de março de 2021. GLEDSON DA CRUZ MOURÃO Chefe da Divisão de Auditoria e Análise de Atos de Pessoal Assinado digitalmente em 19/03/2021 12:38. Para verificar a autenticidade acesse http://www.transparencia.mpf.mp.br/validacaodocumento. Chave 251DCDE8.A6F014D6.A5E87959.61BFEBC0 AUDIN-MPU Parecer AUDIN-MPU nº 112/2021 __________________________________________________________________________ __________________________________________________________________________ Página 4|4 De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 112/2021. À consideração do Senhor Auditor-Chefe. MARILIA DE OLIVEIRA TELLES Diretora de Auditoria de Pessoal De acordo com o Parecer AUDIN-MPU nº 112/2021. Encaminhe-se à PGT/MPT, para as providências cabíveis. EDUARDO DE SEIXAS SCOZZIERO Auditor-Chefe em exercício